國家煤礦安全監察局關于規范煤礦安全監管執法工作的意見
煤安監監察〔2018〕32號
各產煤省、自治區、直轄市及新疆生產建設兵團煤礦安全監管部門：
為強化煤礦安全監管執法工作，落實地方監管責任，按照“國家監察、地方監管、企業負責”的原則，根據《安全生產法》《中共中央國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》《國務院辦公廳關于加強安全生產監管執法的通知》等規定，現就規范煤礦安全監管執法工作提出以下意見：
一、監管執法的主要內容和方式
（一）主要內容。重點檢查煤礦企業貫徹落實有關煤礦安全生產的法律法規規章和標準情況；履行安全生產主體責任，建立健全并落實安全生產管理制度和安全生產責任制情況；貫徹落實各級政府各有關部門關于煤礦安全生產工作安排部署情況；安全生產費用提取和使用情況；煤礦各生產安全系統完善可靠、重大災害有效防治、事故隱患及時消除情況；健全完善風險分級管控、隱患排查治理和安全質量達標“三位一體”的安全生產標準化體系，強化“四化”建設和“一優三減”工作情況；煤礦企業主要負責人、安全管理人員、從業人員安全生產教育培訓情況等。依法組織關閉不具備安全生產條件的煤礦，推動煤炭行業落后產能淘汰退出情況。
（二）實行分類監管。按照國家煤礦安監局關于煤礦分類監管監察工作的指導意見有關要求，以安全風險管控為主線，綜合考慮煤礦安全管理、災害程度、生產布局等因素，對轄區煤礦進行分類，確定不同類別煤礦的監管周期，實施分類監管。要把安全保障程度較低的C類煤礦作為重點監管對象，加大檢查頻次；對安全保障程度一般的B類煤礦，保持一定的檢查頻次，防止安全管理滑坡；對安全保障程度較高的A類煤礦，可適當降低檢查頻次；對長期停產停工的D類煤礦，要安排駐礦盯守或定期巡查。
（三）推行分級監管。認真落實《中共中央國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》《國務院辦公廳關于進一步加強煤礦安全生產工作的意見》（國辦發〔2013〕99號）要求，進一步完善煤礦安全監管執法制度，按照分級屬地監管原則，確定省、市、縣三級煤礦安全監管部門負責監管的煤礦名單，明確每一處煤礦企業的安全監管主體。上級煤礦安全監管部門應通過安全生產督查檢查、隨機抽查、示范性執法等，對下級煤礦安全監管部門的日常安全監管工作進行監督檢查和指導。
（四）實施計劃執法。各級地方煤礦安全監管部門及其所屬專門的執法隊伍都應制定年度及月度監管執法計劃，并按照監管執法計劃對煤礦企業開展監督檢查。年度監管執法計劃制定完成后，應報送同級人民政府批準或備案，經批準或備案后報上一級煤礦安全監管部門備案，并抄送駐地煤礦安全監察機構。各級煤礦安全監管部門編制的執法計劃應當相互銜接，避免監管重復或缺位。
（五）突出重點、提高針對性。按照執法計劃確定的執法工作量和原則，結合當地煤礦安全的實際隨機確定檢查煤礦和檢查時間。對煤礦開展的現場檢查可根據實際，對一個或多個專項進行檢查，但要以強化和落實企業主體責任為重點，以事故預防為目的。但對直接監管的正常生產建設煤礦每年至少開展1次系統性的監督檢查，推進煤礦提升安全管理水平。對煤礦的上級公司每年至少開展1次監督檢查，主要檢查其是否落實公司管理層和有關部門安全生產責任制，是否落實對所屬煤礦的安全管理責任，是否保證所屬煤礦的安全投入，是否超能力下達生產經營指標。
（六）推進執法創新。堅持問題導向，創新監管方式，用好“雙隨機”抽查、聯合執法、委托執法、專家會診、聯合懲戒、“黑名單”管理、執法信息公開與信息共享等方式方法，發揮警示教育作用。運用科技和信息手段，實施遠程監管，發揮隱患排查治理、安全監控、預報預警等系統聯網的作用，提高監管執法效能。加強執法管理，推進實現執法信息網上錄入、執法程序網上流轉、執法過程網上監督、執法數據網上統計和分析。
二、加強監管執法體系建設
（七）完善執法制度。省級煤礦安全監管部門要按照有關法律法規、規章規定等梳理煤礦安全監管執法依據，制定完善煤礦安全監管執法相關制度，規范煤礦安全監管執法行政處罰自由裁量基準和執法文書式樣，提高文書制作質量，避免行政處理處罰的隨意性。
（八）健全保障體系。嚴格監管執法人員資格管理，制定煤礦安全監管執法人員錄用標準，提高專業監管執法人員比例。建立健全監管執法人員入職培訓、持證上崗和定期輪訓制度。保障監管執法車輛、裝備和經費，加強監管業務培訓，提升監管執法人員依法履職能力。
三、嚴格監管執法程序
（九）遵循規范流程。建立健全“編制執法計劃、確定檢查礦井、制定檢查方案、開展執法檢查、注重證據收集、依法處理處罰、及時落實整改、按期結案歸檔”的閉合執法工作機制。
（十）制作檢查方案。依據執法計劃，結合檢查煤礦的基本情況、生產布局、災害特點和存在的突出問題等，編制具有針對性和可操作性的檢查方案，明確檢查內容、人員分工、檢查方式、檢查地點，采用列表方式細化需要檢查的具體事項，對照表格逐項檢查。檢查方案由監管執法帶隊負責人組織制定和審定。
（十一）嚴格處理處罰。發現違法違規生產建設行為和事故隱患，應要求煤礦企業予以糾正和消除，并依法作出處理處罰決定，下達監管執法文書。發現存在重大事故隱患可能危及職工生命安全的緊急情況時，應責令煤礦立即撤出危險區域作業人員，并采取相應措施消除事故隱患，同時應報送地方政府進行掛牌督辦，確保監控、整改、防范等措施落實到位。發現被責令停產整頓煤礦擅自組織生產，或經停產整頓逾期仍不具備安全生產條件的，提請同級地方人民政府依法關閉。
（十二）督促企業落實整改。督促煤礦企業嚴格執行監管執法指令，對問題和隱患建立臺賬，做到隱患整改責任、措施、資金、時限、預案“五落實”。對隱患整改完畢的，按規定的程序進行復核和驗收，確保隱患整改到位。對立案調查的執法案件，在相關事故隱患尚未消除之前，不得結案歸檔。
（十三）依法移送案件。發現煤礦存在非法違法行為的，應依法制止，并進行處理處罰；對需要移交其他部門進一步查處的，依照規定的程序辦理移交，并制作執法文書形成記錄備查。涉嫌超層越界開采的，移送自然資源部門；涉嫌非法違法用工的，移送人力資源和社會保障部門；涉嫌未批先建的建設項目，移送投資主管部門；涉嫌違反職業病危害防治有關規定的，移送職業衛生管理部門；涉及防雷檢查的，移送氣象部門。涉及需要采取停電、停止供應民用爆炸物品的，通知電力監管、公安部門。對存在重大事故隱患不消除或故意造成重大事故隱患的煤礦責任人，按照規定建議有關部門追究責任。
（十四）依法提請強制執行。對拒不執行處理處罰決定、逾期不繳納罰款的，依法進行催告，下達行政決定履行催告有關執法文書。對經催告仍不履行義務的，可采取加處罰款、拍賣查封扣押的財物等措施；經督促仍拒不執行處罰決定的，依法向人民法院提出申請強制執行。
（十五）推進“行刑銜接”。依據《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》（國務院令第310號）等相關法律法規規定，探索建立涉嫌犯罪的非法違法生產行為行政處罰與刑事處罰銜接機制。加強與公安、法院、檢察院等部門的協調配合，完善安全生產線索通報、案件移送與協查機制，發現煤礦非法違法生產行為涉嫌犯罪的，及時向監察部門、檢察部門、公安機關移送，做到行政執法與刑事司法相銜接。
四、規范監管執法行為
（十六）規范權責清單。根據有關法律法規和“三定方案”制定本部門權力清單和責任清單及流程圖，并向社會公布，盡職照單免責，失職照單追責，做到監管執法不缺位、不越位、不錯位。
（十七）加強執法分析。要建立健全執法計劃執行情況統計分析和報告制度，定期分析執法計劃執行情況、行政處理處罰情況、執法文書下達情況，評估執法效果，研究解決執法工作中發現的突出問題和存在的共性問題，研究和改進監管執法的辦法和措施，提高執法效能。
（十八）規范重大行政處罰。對較大數額經濟處罰、停產整頓等重大行政處罰，必須做到事實清楚、證據充分、依據可循、程序合法、集體決定。給予停產整頓處罰的，應在執法文書中明確整頓的內容、時間等具體要求，并在當地相關媒體予以曝光。
（十九）規范執法文書制作。正確選擇和使用執法文書樣式，使用規范用語制作執法文書，客觀準確描述違法違規行為和事故隱患。定期開展執法文書評議和執法案卷評查活動，開展執法文書制作培訓、交流學習、專家點評等活動，提高執法文書制作質量和水平。
（二十）加強執法監督與考核。加強內部執法案宗審核、分析、評比及執法過程的監督檢查，強化對執法文書下達前的預審，對事實不清楚、依據不充分、法律適用不準確、程序不合法、裁量不恰當的，及時提出整改要求予以糾正，提高公正執法、文明執法水平。健全完善相關執法工作考核機制，推進執法量化考核。
（二十一）嚴格執法公示制度。通過政府網站或者本部門辦事大廳、服務窗口等場所，公布本部門執法主體資格和行政執法依據等信息。實行“誰執法誰制作、誰制作誰公示、誰公示誰負責”，加強事前公開、規范事中公開、推動事后公開，全面及時主動向社會公開有關行政執法信息，接受社會監督。
（二十二）推行執法全過程記錄制度。建立完善本部門執法臺賬，準確記錄開展監督檢查等執法活動所涉及企業的名稱、地址及采取相關執法措施等情況，執法臺賬保存期限一般不少于5年。有關行政強制、行政處罰文書要及時立卷歸檔并按規定期限保存。其他執法文書要按年度分類別歸檔保存，保存期限一般不少于10年。逐步推行通過執法記錄儀、錄音錄像等方式對執法行為進行記錄，實現全過程留痕和可回溯管理。
（二十三）推行行政執法法制審核及公開裁定制度。認真執行行政處罰審核規定，適用一般程序的行政處罰，在提請監管負責人作出處理決定或者集體討論前，要經本部門行政處罰審核人員審核。建立健全法律顧問制度，重大執法決定前，要經本部門法制工作機構進行法制審核。對典型、重大行政處罰案件，可以組織召集同類企業進行公開裁定，公開裁定要如實記錄當事人的意見，形成書面報告，作為行政處罰決定的重要參考。
國家煤礦安全監察局
2018年11月29日
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