國家發展和改革委員會國家糧食和物資儲備局財政部中國農業發展銀行關于切實加強國家政策性糧食收儲和銷售出庫監管的意見
國糧發〔2018〕264號
各省、自治區、直轄市及新疆生產建設兵團發展改革委、糧食局、財政廳（局）、農業發展銀行分行,中國儲備糧管理集團有限公司、中糧集團有限公司、中國供銷集團有限公司、中化集團有限公司：
為深入實施國家糧食安全戰略，認真落實國家糧食收儲政策，以更加有力的舉措、更加有效的監管，切實守住管好“天下糧倉”，根據黨中央、國務院領導同志關于政策性糧食庫存消化工作的重要批示精神和《關于印發小麥和稻谷最低收購價執行預案的通知》（國糧發〔2018〕99號）有關規定，以及糧食安全省長責任制有關要求，提出如下意見。
一、總體要求
（一）提高政治站位
加強國家政策性糧食（包括最低收購價糧和臨時儲存糧等，下同）收儲和銷售出庫監管工作，對于貫徹落實國家糧食安全戰略、推進農業供給側結構性改革、保護種糧農民利益、維護糧食市場穩定，都具有十分重要的意義。地方各級有關部門單位及相關企業要進一步提高政治站位，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指引，自覺增強“四個意識”，把進一步強化國家政策性糧食收儲和銷售出庫監管，作為當前一項重要政治任務抓實抓好，確保收儲政策執行到位，確保糧食庫存數量真實、質量良好、儲存安全，確保糧食流通順暢、市場規范有序。
（二）建立監管協調機制
按照糧食安全省長責任制和預案要求，在各級人民政府領導下，建立相關部門單位分工負責的常態化協調機制，加強與紀委監委、司法機關和信訪部門的協調配合，明確目標任務，細化責任分工，完善工作機制，形成監管合力，共同加強對糧食收儲和銷售出庫工作的組織、指導和監督，及時協調解決工作中遇到的重大矛盾和問題，有效防范各類風險，依法嚴懲違法違規行為。要將政策性糧食收儲和銷售出庫監管作為糧食安全省長責任制考核的重點，層層壓實責任，持續傳導監管壓力。對“打白條”“賣糧難”“壓級壓價”等損害群眾切身利益和盜賣虧空、阻撓出庫、惡意競買等損害國家利益的行為，要建立問題處置快速響應機制，嚴防發生群體性事件。
（三）壓實各方責任
1.嚴格落實具體收儲企業的直接責任。具體從事政策性糧食收儲業務的各類企業，應承擔企業收儲和管理主體責任，對其收儲政策性糧食的數量、質量、儲存安全、庫存管理、銷售出庫以及出現風險造成的損失負全部責任。租賃社會糧食倉儲設施收儲政策性糧食的，以承租方為具體收儲企業，并承擔相應責任。
2.嚴格落實政策執行主體的責任。中儲糧集團公司受國家有關部門委托，作為國家政策性糧食政策執行主體，要組織指導有關分公司和直屬企業進一步做好政策執行和庫存管理、銷售出庫等工作，確保國家政策落實到位、執行規范。
3.嚴格落實地方行政監管和屬地管理責任。地方糧食行政管理部門負責對國家政策性糧食政策執行情況，以及國家政策性糧食數量、質量、儲存安全、庫存管理、銷售出庫等進行監督檢查。同時，要在地方政府的統一領導下，按照職責分工，切實加強對食品安全和安全生產的屬地管理。財政部門負責制訂和完善相關財政政策，按照全面實施預算績效管理的有關規定，督促中儲糧集團公司加強補貼資金監管。農業發展銀行及分支機構對政策性糧食收購資金實施信貸監管。
4.嚴格落實2018年以前年度糧食管理責任。2018年以前年度國家政策性糧食管理責任，按相應年度政策文件的相關規定，根據中儲糧有關分公司、省級糧食行政管理部門、農業發展銀行分支機構的相應職責，繼續落實各自責任。
二、加強重點環節監管
（一）定點環節
1.加強政策性糧食收購定點管理。嚴格按照預案等規定，在省級人民政府的組織下，中儲糧有關分公司、省級糧食行政管理部門、農業發展銀行省級分行，按照“誰定點、誰監管、誰驗收、誰負責”的責權對等原則，對定點工作進行細化分工，合理確定國家政策性糧食收儲庫點，不得以開設分庫點、分庫設點等名義變相將不符合條件的企業作為委托收儲或租賃庫點。按照租賃方式確定的庫點，在糧食收購、儲存、銷售等環節，均不得改變租賃性質；要在倉儲設施租賃合同中明確雙方權責義務、費用標準等問題，不得以合同約定、補簽協議等方式變相更改租賃性質、擠占費用補貼、轉嫁風險責任。租賃社會倉儲設施收儲國家政策性糧食視同承租企業本庫直接收儲，承租企業要切實做到“自收、自儲、自管”，并對糧食數量、質量、糧款兌付、庫存管理、銷售出庫、儲糧安全等承擔全部責任。中儲糧系統、糧食部門、農發行分支機構主導定點的，還應承擔相應管理責任。按照國家政策性糧食管理到貨位的要求，確定收儲庫點的單位要在收購開始前，會同有關方面組織對收儲庫點儲存的全部糧食庫存（含銷售未出庫和代收代儲糧食）進行逐倉清點登記，核實查驗空倉，鎖定擬收儲貨位，落實風險防控手段以及從收購到銷售出庫的全程監管措施。
2.加強對已定點收儲企業的隱患排查。對儲存2018年以前年度國家政策性糧食的庫點，按相應年度政策文件的規定，由中儲糧有關分公司會同省級糧食行政管理部門、農業發展銀行分支機構，對庫點的資質條件、委托或租賃性質、相關費用撥付情況等進行全面排查，發現問題要立即整改；對存在的經濟糾紛要及時妥善處理，防止久拖不決造成不良社會影響；必要時通過糧食移庫調出或拍賣撤點等手段消除風險隱患。
（二）收購環節
1.加強收購流程管理。地方各級糧食行政管理部門、中儲糧有關分公司要通過多種形式廣泛宣傳國家政策性糧食收購政策。要督促指導具體收儲企業嚴格執行國家糧食收購政策和“五要五不準”收購準則，在顯著位置張貼糧食收購政策，公示收購品種、質量要求、量（價）折扣規則等相關信息，租賃設點開展糧食收購活動的，必須公告承租收購主體信息；規范使用政策性糧食收儲“一卡通”系統，直接向售糧人支付糧款；完善糧食收購管理流程，現場如實填寫收購憑證，規范單據流轉和審簽程序，按照業務分工細化崗位職責，建立層層把關的內控管理制度，壓實具體崗位直接責任；規范各業務環節的憑證資料，確保糧食數量、質量、收購時間與收購原始憑證一致，做好統計會計核算工作，做到賬賬、賬表、賬實相符。確定收儲庫點的單位和政策性糧食收儲業務的承貸企業要進一步完善駐庫監管制度。中儲糧分公司及直屬企業要及時向當地糧食行政管理部門報送收購信息。確定收儲庫點的單位要會同有關部門加強糧食收購真實性審核，發現異常的，要查明原因，并按有關規定處置。
2.強化“轉圈糧”“以陳頂新”“先收后轉”的防范措施。各地要結合本地實際，進一步細化糧食入庫品質控制標準。具體收儲企業在收購過程中發現疑似陳糧或摻混陳糧等異常糧食的，不得作為國家政策性糧食收購入庫。在預案執行期間，具體收儲企業發生糧食購銷、儲備輪換等業務的，相關出入庫憑證、影像資料、車輛出入庫記錄等資料須妥善保管備查，地方糧食行政管理部門要會同農業發展銀行分支機構、中儲糧分公司及直屬企業對糧食購銷合同、合同執行情況及出庫進度等進行跟蹤監督，采取有效措施，嚴防嚴懲“轉圈糧”“以陳頂新”“先收后轉”等違法違規行為。
3.強化“打白條”防范措施。積極開展“打白條”專項治理，并納入地方政府監管協調機制的重點工作任務。督促具體收儲企業向售糧人及時支付糧款，不得“打白條”。收購商品糧和儲備輪換糧的，要嚴格參照政策性糧食收購要求公示糧食收購信息；要通過多種渠道廣泛宣傳“誰收糧誰付款，誰售糧誰得錢”的原則，防范“打白條”風險和通過法律途徑維護合法權益的知識，引導農民按照“一手錢一手糧”的原則，向企業或經紀人售糧。對糧食收購活動中發生的“打白條”問題，糧食行政管理部門要依法處置，并及時向所在地政府報告；有關部門要積極配合，耐心做好群眾疏導工作，確保不發生群體性事件。
（三）驗收環節
1.嚴格操作程序，落實驗收責任。確定收儲庫點的單位要按照“誰定點、誰監管、誰驗收、誰負責”的原則，及時組織對收購入庫的國家政策性糧食品種、數量、質量和食品安全情況進行驗收。政策性糧食入庫后，具體收儲企業要及時平整貨位，建立分倉保管賬；負責驗收單位要采取收購數量預驗收措施，指定專人現場核對糧食收購進度，嚴防嚴懲先虛報統計庫存、后收糧補庫等套取收購資金和費用補貼的行為。要嚴格糧食正式驗收的程序，將糧食數量核查，扦樣、送樣、檢驗業務手續復核等關鍵環節的責任落實到人，切實做到誰驗收、誰扦樣、誰送檢；不得委托被驗收庫點自行扦樣送樣，確保驗收及時、操作規范、責任可倒查追究。要充分發揮糧食驗收檢驗把關作用，實行糧食質量衛生“一票否決”，確定收儲庫點的單位和負責檢驗的質檢機構共同對驗收結果負責。
2.加強對糧食入庫驗收發現問題的整治。確定收儲庫點的單位在驗收中發現使用自制收購憑證、事后補單、偽造虛開單據等情況，以及壓級壓價壓量、抬級抬價、額外收取費用、二次結算返款、虛報收購進度等違法違規行為，要倒查手續，倒追責任，嚴肅處理，涉嫌違法犯罪的，移交司法機關處理；發現收購糧食質量不符合有關政策規定的，要責令具體收儲企業及時整改，無法整改到位的，要按照國家有關政策規定退出政策性糧食庫存，追回收購費用補貼和收購貸款。今后，對經驗收合格入庫的糧食，在庫存檢查、質量抽查、銷售出庫等糧食檢驗時發現數量、質量等級與實際入庫不符，重金屬、真菌毒素超標等問題，要追究具體收儲企業數量、質量和食品安全主體責任，由其承擔相應經濟損失，并按照國家有關要求進行處置和監管，不得流入口糧市場。屬驗收環節出現問題的，還應追究驗收責任。
（四）儲存環節
各地各部門和相關企業要嚴格執行《糧油儲存安全責任暫行規定》和《糧油安全儲存守則》《糧庫安全生產守則》等規定，按照“誰儲糧、誰負責，誰壞糧、誰擔責”的原則，逐級傳導壓力和夯實責任。督促具體收儲企業加強管理和內部管控，壓實安全儲糧和安全生產主體責任；建立健全安全檢查長效機制，堅持開展安全儲糧和安全生產隱患排查，及時發現和消除各類風險隱患，加強治理，建立臺賬，明確整改要求和責任，確保不發生重大糧油儲存事故和重大生產安全事故。
政策性糧食驗收入庫后，要及時進行公證和公示，確認糧權，固定糧權證據。糧權公證情況要及時報告當地政府和銀保監會等部門。任何單位和個人不得擅自動用國家政策性糧食，不得以政策性糧食為任何單位和個人提供擔?；蚯鍍攤鶆?。
（五）銷售出庫環節
1.摸清數量質量情況。中儲糧集團公司要切實加強組織領導，指導有關分公司及直屬企業嚴格年度春季和秋季普查，對政策性糧食數量質量情況進行認真摸底，對糧食質量指標、儲存品質指標和主要食品安全指標進行檢驗。檢驗結果及時報告國家糧食和物資儲備局、財政部、中國農業發展銀行等有關部門和單位，并作為糧食銷售出庫質量認定和責任追究的重要依據。檢查發現糧食數量減少的，應第一時間分清責任，并由責任方承擔相應損失；檢查發現生霉粒、發芽粒、黃粒米以及食品安全指標超標的，應專門分類統計，根據實際情況劃分責任，提出有針對性的處置措施建議；發現糧食實際質量等級與標稱等級不一致的，必須按實際檢驗結果修正相應的質量檔案，并查明原因，劃分責任；因保管不善造成糧食質量下降和價差損失的，隱瞞賬實不符等問題的，以及未及時上報問題導致后續糧食銷售出現商務糾紛的，或引發食品安全問題的，由具體收儲企業承擔主體責任及相應的經濟損失。
2.加強銷售出庫管理。中儲糧有關分公司及直屬企業、地方各級糧食行政管理部門，要嚴格執行《國家糧食局關于做好政策性糧食銷售出庫監管工作的緊急通知》（國糧電〔2017〕8號）規定，切實加強糧食銷售出庫管理工作。國家政策性糧食掛拍前，中儲糧直屬企業要會同地方糧食行政管理部門結合承儲庫點設施設備、交通狀況、出庫條件等對出庫能力進行現場核驗。中儲糧分公司和直屬企業要合理確定糧食掛拍的批次、順序以及每個庫點的糧食掛拍數量，單個標的規模要嚴格執行國家有關規定；組織和監督具體收儲企業及時開展糧食掛拍前的質量、儲存品質和食品安全檢驗，確保拍賣標的信息真實、準確，杜絕“空單拍賣”、標實不符以及不具備出庫條件的糧食掛單等問題。具體收儲企業提供的檢驗結果不符合要求的不得掛標；由此影響銷售進度的，要追究相關企業的責任，并停止費用補貼。
3.強化交易糾紛處理。各省級糧食交易中心要認真履行組織交易、協調出庫職責，配合做好資金結算工作，切實維護糧食電子交易秩序。對涉及交易糧食質量和出庫增扣量導致商務糾紛的，要嚴格按照《糧食競價銷售交易規則》規定，及時組織買賣雙方調解，協調無效的可委托有資質的機構復核檢驗后進行裁定，發生的相關費用由過錯方承擔；對設置出庫障礙阻撓出庫的，要會同中儲糧分公司及直屬企業認真協調處理，協調無效的要及時依規裁定違約，協調中發現違法違規線索的須移交糧食等監管部門及時查處。對判定買方違約的，要及時扣繳交易保證金和履約保證金；對判定賣方違約的，要將該筆違約交易立即通報有關中儲糧分公司和農發行分支機構，通過國家糧食電子交易平臺從其繳納的保證金或按規定應撥付的貨款中分別扣繳并支付給買方，對違約金占用的貸款由農發行有關分支機構從企業自有資金中收回。國家糧食交易協調中心在發布交易公告時，要單列條款對可能存在的風險及相關免責事宜進行專門提示。買方企業應在規定的繳款期內，及早交納貨款和統籌組織提貨。對成交量大的，買方企業一般應在出庫截止期至少20日前與具體收儲企業協商出庫計劃。對買方事先不協商故意在臨近出庫截止期提出集中提貨要求，且在實際存儲庫點積極配合出庫但確實不能如期全部完成的情況下，買方仍惡意刁難的，應承擔主要責任。對同一存儲庫點在短期內集中成交數量大、買方企業多，出現集中要求出庫、壓力較大的情況時，具體收儲企業可按出庫單開具順序等方式統籌協調買方企業，合理安排出庫。對于出庫確有實際困難的，應按國糧電〔2017〕8號要求，采取“一企一策、一庫一策”的方式適當延長出庫期。
4.嚴格執行看樣規定。相關單位必須嚴格執行關于競買企業提前現場看樣的有關規定。有意向競買企業可憑省級糧食交易中心開具的看樣單，按交易清單指定日期到具體收儲企業統一查看查驗標的質量。在查驗過程中，具體收儲企業現場扦樣檢驗糧食質量指標，當場公布檢驗結果；同時，向競買企業提供掛拍前最新的檢驗報告，檢驗報告應包括質量、儲存品質、主要食品安全指標的檢驗結果，對影響糧食加工用途的生霉粒、黃粒米、發芽粒等重要指標要單獨標注；看樣結束后雙方在看樣單簽字確認，具體收儲企業應對看樣檢驗結果負責；因實際出庫檢驗結果與看樣確認的質量標準差異較大引起糾紛的，具體收儲企業要承擔違約責任；存在其他方面質量爭議糾紛的，以實際出庫檢驗結果為準進行裁定，造成的損失由過錯方承擔。具體收儲企業提供掛拍標的最新檢驗報告與最近期的春季或秋季普查結果應基本相符。對實際出庫檢驗結果與收儲企業提供掛拍標的最新檢驗結果差異較大的，中儲糧分公司應予以重點檢查，并追究具體收儲企業責任。
5.強化交易監控。國家糧食交易協調中心要加強對交易預期和結果的研判，建立糧食交易預警機制，發現苗頭性、傾向性問題，及時向國家糧食和物資儲備局報告，并向中儲糧集團公司通報。各省級糧食行政管理部門要督促本級糧食交易中心，結合糧食價格水平、市場預期等實際情況，切實加強對政策性糧食競價交易對象、競拍標的、成交價格、履約情況的監控分析，深入排查違法違規問題線索。重點監控：糧食競拍成交價格大幅高于成交均價或者明顯偏離市場價格合理區間、糧食出庫進度明顯超出具體收儲庫點的實際出庫能力、參與定向拍賣的買方企業成交糧食數量明顯超出自身經營能力和資金承受能力、商務糾紛及違約毀約問題多發頻發、因質量下降、數量不符等方面原因導致標的長期流拍、多次組織買方企業實地查驗標的但長期無人參與競拍等情況。各省級糧食交易中心對監控中發現的異常情況，要進行深入分析，必要時與有關各方了解核實情況，發現違法違規線索的，及時移交省級糧食行政管理部門；并通報中儲糧分公司，查明具體原因，追究具體收儲企業責任，發現問題不及時報告的，追究省級糧食交易中心責任；監測發現市場成交異常、糧食價格劇烈波動等情況，要及時通過交易系統向買方進行風險提示。
（六）收購資金貸款管理
政策性糧食收購資金貸款要按照“錢隨糧走、購貸銷還、庫貸掛鉤、全程監管”的原則實行封閉運行管理。農業發展銀行各分支機構要按規定及時發放政策性糧食收購資金貸款，不得因政策性糧食收購資金貸款不到位引發“打白條”和“賣糧難”問題，不得將收購資金貸款用于它用；要強化對貸款企業的信貸監管，對貸款企業的庫存情況和資金使用情況進行經常檢查，發現危及貸款安全和違反信貸管理制度的問題應采取必要的信貸制裁，及時向貸款企業的上級主管部門通報。嚴禁貸款企業擠占挪用收購資金。政策性糧食銷售出庫前，貸款企業要向貸款行提交出庫通報，銷售貨款要及時回籠貸款行，由貸款行收回貸款。其余事項，按照《關于加強中央事權糧油信貸資金管理的通知》（農發銀發〔2018〕140號）文件執行。
三、加大執法力度
（一）用好監管熱線
地方各級糧食行政管理部門，要督促具體收儲企業在顯著位置張貼12325全國糧食流通監管熱線宣傳海報，充分發揮監管熱線作用，接受群眾舉報投訴。對監督舉報反映的違法違規問題線索，要按照監管熱線管理規定編號建檔，組織精干力量進行核查處理。有條件的地方可以設立有獎舉報制度，鼓勵社會力量參與監督，主動邀請人大、政協和執紀監督部門開展巡視督察。
（二）嚴格執法督查
1.細化落實監管責任。地方糧食等行政管理部門和有關單位要突出問題導向，建立定期巡查、不定期抽查制度，切實加強對糧食流通各環節的監管。要嚴格執行執法全過程記錄制度，流程合規嚴謹，程序公開透明，確保監管和案件查辦經得起監督和檢驗。加強與紀委監委和司法機關的會商配合，對發現問題線索不及時核查處理等不作為的行為，以及違紀違法違規的行為，按照干部人事管理權限，依法依紀依規追究主要負責人和相關責任人員的責任。
2.嚴格執法追責。地方各級糧食等行政管理部門和有關單位要加大涉糧案件核查力度，對違法違規行為，要按照《糧食流通管理條例》等有關規定追責處罰。發現保管不善造成嚴重霉糧壞糧事故、以陳頂新等套取財政補貼資金、掛拍空單掩蓋虧庫、不符合食品安全標準的糧食流入口糧市場等重大涉嫌違法犯罪行為的，要立即移送司法機關處理；對發現跨省競買定向銷售糧食流向異常的，要按屬地監管原則及時通報買方企業所在地糧食、市場監管等部門加強管控。
地方糧食行政管理部門對具體收儲企業通過自媒體等方式發布因水電道路改造、限高限載等虛假消息提示出庫能力風險，變相阻撓、刁難銷售出庫，以及超扣水雜、額外加收費用、拒不配合競買企業正常扦樣、看樣，或者弄虛作假、采取欺騙和恐嚇手段阻礙正常交易的；買方企業拒不執行政策規定、交易規則，拒不接受協調或拒不執行處理決定，違背誠信、歪曲事實導致出庫糾紛及違約、合同終止的，要根據情節輕重程度，依法予以批評教育、責令整改、警告、處相應罰款，或移交紀委監委和司法機關處理。加大對屢次流拍糧食相關企業的檢查力度，重點查明是否存在人為因素造成數量短缺、質量不合格等需要追究責任的問題。
（三）實施聯合懲戒
有關部門單位要加大違法失信懲戒力度，及時將相關企業和個人的違法違規失信信息納入全國信用信息共享平臺，并通過“信用中國”網站公示公開。對嚴重違法失信企業和個人列入失信名單，在貸款申領、投資政策優惠和政策性收儲等方面進行限制，實施聯合懲戒。各省級糧食行政管理部門要及時向國家糧食和物資儲備局提報失信聯合懲戒的主體名單。
四、落實保障措施
（一）強化督導檢查
各地各部門要細化落實責任，加強對本意見貫徹執行情況的督導。對工作責任不落實、監管措施不到位、失職瀆職的，要依法依紀依規嚴肅問責。中儲糧集團公司和執行國家政策性糧食收儲和銷售出庫省份糧食行政管理部門，每季度向國家糧食和物資儲備局報送國家政策性糧食收儲和銷售出庫監管情況報告，并抄送國家發展改革委、財政部、農業發展銀行；重大情況須隨時報告。
（二）加強輿情監測引導
要加強對糧食收購和銷售出庫的輿情監測，做好社會輿情應對處置應急預案，引導媒體積極宣傳糧食流通監管的新思路、新舉措、新成效，支持糧食收儲企業守法誠信經營，維護公平競爭，激發市場活力，營造依法管糧的良好氛圍，贏得社會各方的理解、信任和支持。
（三）落實監管經費
國家政策性糧食監管工作所需經費，由各級財政部門按照現行預算管理體制分級予以保障，不得因經費問題影響監管正常工作開展。
本意見自發布之日起實施，有效期五年。
國家發展和改革委員會 國家糧食和物資儲備局
財政部 中國農業發展銀行
2018年11月8日
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