深圳市發展和改革委員會深圳市財政委員會關于印發《深圳市政府和社會資本合作（PPP）實施細則》的通知
深發改規〔2018〕1號
各有關單位：
為貫徹落實國家深化投融資體制改革、規范有序推進政府和社會資本合作（PPP）的工作部署，進一步規范我市政府和社會資本合作（PPP）項目操作流程，根據《深圳市開展政府和社會資本合作的實施方案》（深府辦〔2017〕16號）要求，市發展改革委、財政委牽頭會同各相關單位研究制定了《深圳市政府和社會資本合作（PPP）實施細則》。經市政府同意，現予印發，請認真組織實施。
深圳市發展和改革委員會 深圳市財政委員會
2018年5月21日
深圳市政府和社會資本合作（PPP）實施細則（試行）
第一章 總 則
第一條 為進一步規范政府和社會資本合作（以下簡稱PPP）項目的操作流程，根據《中共中央國務院關于深化投融資體制改革的意見》（中發〔2016〕18號）、《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發〔2014〕60號）、《國家發展改革委關于印發〈傳統基礎設施領域實施政府和社會資本合作項目工作導則〉的通知》（發改投資〔2016〕2231號）、《財政部關于印發〈政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法〉的通知》（財金〔2016〕92號）、《深圳市人民政府辦公廳關于印發深圳市開展政府和社會資本合作實施方案的通知》（深府辦〔2017〕16號）等文件精神，結合深圳實際，制訂本細則。
第二條 本細則所稱PPP項目是指政府為增強城市基礎設施和公共服務供給能力、提高供給效率，通過特許經營、股權合作等方式，與社會資本建立利益共享、風險分擔及長期合作關系的項目。各相關單位應按照本實施細則程序要求和工作內容，以提升基礎設施和公共服務供給質量和效率為核心，本著“簡捷高效、科學規范、兼容并包、創新務實”的原則，加強協調配合，形成合力，共同促進PPP工作規范健康發展。
第三條 PPP模式主要適用于政府負有提供責任又適宜市場化運作，價格調整機制相對靈活，市場化程度相對較高，投資規模相對較大，需求長期穩定，運營要求較高的基礎設施和公共服務項目。根據國家要求和深圳實際，本細則適用市本級PPP項目，包括綜合交通、科技創新、民生保障、資源保障、生態環境、城市安全及空間拓展等六大方面，涵蓋交通運輸、市政工程、農業、林業、水利、能源、環境保護、保障性安居工程、醫療衛生、養老、教育、科技、文化、體育、旅游、綜合開發等領域。
第四條 PPP項目的實施方式包括：
（一）經營性項目。對具有明確的收費基礎且經營收費能夠完全覆蓋投資成本的經營性項目，鼓勵通過政府授予特許經營權，采用建設—運營—移交（BOT）、建設—擁有—運營—移交（BOOT）等模式推進。
（二）準經營性項目。對經營收費不足以覆蓋投資成本、需政府補貼部分資金或資源的準經營性項目，通過政府授予特許經營權附加部分補貼或直接投資參股等措施，采用建設—運營—移交（BOT）、建設—擁有—運營（BOO）等模式推進。
（三）非經營性項目。對于缺乏“使用者付費”基礎、主要依靠“政府付費”回收投資成本的非經營性項目，審慎采用建設—運營—移交（BOT）、建設—擁有—運營（BOO）、委托運營（O&M）等市場化模式推進。
鼓勵積極探索“非經營性項目”“準經營性項目”與“經營性項目”捆綁運作。通過建立合理的使用者付費機制，增強非經營性項目和準經營性項目對社會資本的吸引力。
其中，對擬采取PPP模式的存量基礎設施項目，可采用改擴建—運營—移交（ROT）、移交—運營—移交（TOT）、移交—擁有—運營（TOO）、委托運營、股權合作等多種方式，將項目的資產所有權、股權、經營權、收費權等轉讓給社會資本；對已經采取PPP模式且政府方在項目公司中占有股份的存量基礎設施項目，可通過股權轉讓等方式，將政府方持有的股權部分或全部轉讓給項目的社會資本方或其他投資人；對在建的基礎設施項目，也可積極探索推進PPP模式，引入社會資本負責項目的投資、建設、運營和管理，減少項目前期推進困難等障礙，更好地吸引社會資本特別是民間資本進入。
鼓勵結合項目實際特點，積極探索、大膽創新，靈活運用PPP模式，積極盤活邊界條件明確、商業模式清晰、現金流穩定的優質存量資源，鼓勵社會資本積極創新挖掘項目商業價值，在確保公共利益前提下，提高合理投資回報水平。
第五條 市PPP聯席會議（簡稱聯席會議）負責組織領導和統籌協調全市PPP工作，研究決策PPP項目入庫、重大PPP項目實施方案等重大事項，協調解決PPP項目實施中的重大問題，檢查督導全市PPP項目實施情況，根據市政府授權研究確定PPP項目實施機構。
聯席會議由市領導任總召集人，市發展改革委、財政委為召集單位，成員單位包括市發展改革委、財政委、經貿信息委、科技創新委、規劃國土委、市場和質量監管委、人居環境委、交通運輸委、衛生計生委、教育局、民政局、文體旅游局、國資委、住房建設局、水務局、地稅局、城管局、法制辦、金融辦、軌道辦、深圳國稅局等部門。
聯席會議辦公室設在市發展改革委，承擔聯席會議籌備及議定事項的組織落實、綜合協調等日常工作。
第六條 市發展改革委、財政委應牽頭會同有關部門，加強協調配合，形成合力，共同促進我市PPP工作規范健康發展。
市發展改革委負責履行聯席會議辦公室職責，審查PPP項目建議書、PPP項目實施方案。對涉及政府投資的PPP項目，納入政府投資項目三年滾動計劃和年度政府投資項目計劃管理。根據項目實際需求，及時下達年度政府投資計劃。
市財政委負責審查涉及項目運營財政補貼或政府付費PPP項目的物有所值分析、財政承受能力評價，評估PPP項目對當前和今后年度財政支出的影響，并對政府采購活動實施監管，對涉及運營財政補貼或政府付費的項目按規定程序納入市本級政府年度財政預算計劃，并在中長期財政規劃中予以保障。
行業主管部門負責各自領域潛在的PPP項目的搜集、甄別、發起、遴選、審核，意向社會資本方接洽，項目實施方案編制，依法定職責做好對項目建設運營移交的行政監管等工作。經市政府授權作為實施機構的部門，同時應按照相關規定履行社會資本方選擇等實施機構工作職責。
第七條 市PPP事務中心（以下簡稱PPP中心）作為實施機構（交通、水務、城管及其他領域中專業性較強的項目，經市政府授權，由行業主管部門作為項目實施機構），接受市發展改革委和市財政委的業務指導，負責PPP項目實施合作相關工作，協助政府部門開展PPP項目建設運營績效評價、政策研究，承擔有關PPP方面的項目推介、技術支持、宣傳培訓、PPP綜合信息管理系統搭建與日常維護管理等相關工作。
第二章 綜合信息管理系統建設
第八條 市發展改革委牽頭建立全市統一的PPP綜合信息管理系統，實現PPP項目全生命周期監管服務、風險預警與防控、信息公開與共享等功能，主要包括PPP項目庫、PPP專家庫、PPP咨詢服務機構庫、PPP金融機構庫、PPP社會資本方庫、PPP資料庫等。
第九條 建立PPP項目庫，收集和管理PPP儲備項目、執行項目和示范項目信息，包括項目全生命周期各環節的關鍵信息。根據項目實施進展情況，PPP項目庫具體分為PPP項目儲備庫、PPP項目執行庫。項目入庫情況將作為安排政府投資、財政補貼、確定與調整價格、發行企業債券及享受PPP專項扶持政策的重要依據。
第十條 建立PPP專家庫，收集和管理PPP領域具有豐富理論和實踐經驗的專家信息，為PPP項目參與各方開展PPP項目決策咨詢、規劃設計、項目評估、人員培訓等活動提供服務。
第十一條 設立PPP咨詢機構庫，收集和管理咨詢服務機構的信息。PPP咨詢服務是指與PPP項目相關的智力支持服務，包括但不限于PPP項目的實施方案編制、物有所值評價、財政承受能力論證、建設運營績效評價、中期評估以及相關法律、投融資、技術、財務、招標代理、資產評估服務等。
第十二條 設立PPP金融機構庫，收集和管理參與PPP項目的金融機構信息。入庫的金融機構可以為PPP項目提供多樣化金融產品及綜合金融服務支持，包括識別金融目標、策劃投融資戰略、制訂投融資計劃、實施投融資方案以及全過程風險控制機制設計等服務。
第十三條 設立PPP社會資本方庫，收集和管理社會資本方的信息，積累儲備有實力、有意愿參與PPP項目建設運營、具有基礎設施及公共服務設施行業開發建設運營資質、建設運營管理規范的國內外專業機構。
第十四條 設立PPP資料庫，收集和管理PPP相關政策法規、工作動態、指南手冊、培訓材料和經典案例等信息，為PPP項目參與各方提供全面的信息資源共享服務。
第三章 項目儲備
第十五條 政府部門、社會資本方發起PPP項目，經市發展改革委、財政委審核后，由PPP中心匯總項目信息形成PPP項目入庫前的備選清單。
（一）市發展改革委、財政委可從政府投資項目計劃及財政中長期規劃中篩選適宜PPP模式的項目。
（二）市行業主管部門可從國民經濟和社會發展規劃及行業專項規劃中的新建、改建項目或存量公共資產中遴選潛在項目，以項目建議書的方式向市發展改革委提請發起PPP項目。
（三）社會資本方可以項目建議書的方式向市行業主管部門推薦潛在的PPP項目。市行業主管部門初審后認為可按PPP模式實施的，及時出具書面意見后連同PPP項目建議書報送市發展改革委。對于行業主管部門未明確的跨行業跨領域的綜合開發類項目，社會資本方可以項目建議書的方式向市發展改革委、財政委推薦潛在PPP項目。
第十六條 納入備選清單的項目，由PPP聯席會議辦公室匯總后報聯席會議審議，審議通過并明確項目實施機構后納入全市PPP項目儲備庫。納入儲備庫的項目，實施機構應按要求通過全市PPP綜合信息管理系統，完善項目相關信息，并按程序要求開展項目后續工作。
第十七條 涉及采用財政資金直接投資、資本金注入等方式的政府投資PPP項目，由行業主管部門或實施機構提請市政府確定政府出資人代表，參與項目準備及實施工作。
第十八條 列入PPP項目儲備庫的項目，實行動態管理、滾動實施、分批推進。市發展改革委、財政委會同各相關部門研究制定年度PPP項目實施計劃，報聯席會議審定后組織實施，并與政府投資項目三年滾動計劃及年度計劃、財政中長期規劃及年度預算做好銜接。
第四章 項目論證
第十九條 采用財政資金直接投資及資本金注入的政府固定資產投資項目，原則上由行業主管部門在組織編制項目可行性研究報告的同時擬訂PPP項目實施方案。采用財政資金投資補助及貼息方式的政府固定資產投資項目、全部由社會資本投資的固定資產投資項目和不涉及固定資產投資的項目，由行業主管部門直接組織編制PPP項目實施方案（實施方案應包括可行性研究論證內容）。聯席會議也可以指定相關單位編制PPP項目實施方案。PPP項目實施方案應委托有資質或等級的項目咨詢機構編制。
第二十條 PPP項目實施方案編制應重視征詢潛在社會資本方的意見和建議，要重視引導社會資本方形成合理的收益預期，建立主要依靠市場的投資回報機制。如項目涉及向使用者收取費用的，應取得價格主管部門出具的相關意見。
PPP項目實施方案內容包括項目概況、運作方式、建設運營和移交方案、風險分擔、合同結構及主要內容（核心條款）、績效考核、社會資本方遴選方案、投融資和財務方案、保障與監管措施等。其中，涉及運營財政補貼或政府付費的PPP項目實施方案中應對物有所值評價和財政承受能力論證進行專章分析。
第二十一條 涉及固定資產投資的PPP項目實施方案編制完成后，按程序報市發展改革委審查。市發展改革委組織有關評審機構進行評估并出具審核意見。
其中，納入市年度重大項目計劃的PPP項目，或市發展改革委認為有必要提請聯席會議審定的PPP項目，在完成實施方案評估后，按照“多評合一、統一評審”的要求，由市發展改革委組織相關部門進行聯合評審。各相關部門依據職能出具書面評審意見，由市發展改革委匯總并提交聯席會議審定后出具審核意見。涉及運營財政補貼或政府付費的PPP項目，市財政委對項目物有所值評價和財政承受能力論證的評估意見審查驗證后，由市發展改革委履行PPP實施方案審核程序。
不涉及固定資產投資的PPP項目實施方案編制完成后，按程序報市財政委審查。經市財政委組織有關評審機構進行評估后出具審核意見。
第二十二條 PPP項目實施方案評估和審查的重點包括：項目規劃可行性、技術路線可實施性、投融資方案合理性、項目績效產出標準要求合理性、政府和社會資本風險分配合理性、收費和價格合理性、財政補貼方案可行性、項目財務效益和財政承受能力的平衡情況等。
第二十三條 PPP實施方案通過審查的項目，列入PPP項目執行庫，按程序要求開展下一步工作。未通過初次審查的，可調整PPP實施方案重新提請審查。經重新審查仍不能通過的，報聯席會議審定后，從項目儲備庫中退出，不再采用PPP模式。采用財政資金直接投資、資本金注入的政府投資項目，應開展項目初步設計和概算審批。采用財政資金補助、貼息的政府投資項目，應開展項目資金申請報告審批。全部由社會資本投資的社會投資項目，應根據深圳市社會投資核準備案的相關規定，由市或區核準備案機關履行相關核準備案手續。
第二十四條 PPP項目實施機構依據審查批準的實施方案，組織起草PPP合同草案，包括PPP項目主合同和相關附屬合同（如項目公司股東協議和章程、配套建設條件落實協議等）。PPP項目合同主要內容參考國家發展改革委發布的《政府和社會資本合作項目通用合同指南》或國家制定的最新標準化文本。
第五章 社會資本方選擇
第二十五條 PPP項目實施方案獲批后，由項目實施機構根據項目的需求特點，根據國家有關法律法規要求，依法通過招標、競爭性談判等方式選擇社會資本方。
第二十六條 在遴選社會資本方資格要求及評標標準設定等方面，要客觀、公正、詳細、透明，禁止排斥、限制或歧視民間資本和外商投資。
對商業運營潛力大、投資規模適度、適合民間資本參與的PPP項目，積極支持民間資本控股，提高項目運營效率。對投資規模大、合作期限長、工程技術復雜的項目，鼓勵民營企業相互合作，或與國有企業、外商投資企業等合作，通過組建投標聯合體、成立混合所有制公司等方式參與，充分發揮不同企業比較優勢。鼓勵民間資本成立或參與投資基金，由專業機構管理并投資PPP項目，獲取長期穩定收益。
第二十七條 實施機構根據遴選要求，選擇具有相應投資能力、管理經驗、專業水平、融資實力以及信用狀況良好的社會資本方作為候選社會資本方，遴選結果應通過全市PPP綜合信息管理系統及時公告或公示，并明確申訴渠道和方式。
第二十八條 實施機構應依法從候選社會資本方中選擇中選社會資本方，并與之確認合同（草案）內容。實施機構應與中選社會資本方簽署合同確認備忘錄，并將項目合同（草案）報聯席會議審定。
第二十九條 合同（草案）經聯席會議審定通過后，應在全市PPP綜合信息管理系統公示合同文本及相關文件。實施機構應按相關規定做好公示期間異議的解釋、澄清和回復等工作。
第三十條 公示期滿無異議的，由實施機構與中選社會資本方簽署PPP項目合同。
第六章 項目執行
第三十一條 社會資本方應依法設立項目公司。市政府指定了出資人代表的，項目公司應由市政府出資人代表與社會資本方共同成立。項目公司應按照PPP合同中的股東協議、公司章程等設立。項目公司成立后，由實施機構與項目公司簽署承繼PPP項目合同的補充合同。
實施機構應及時將相關前期工作成果移交給項目公司，由其開展后續工作。項目公司負責按項目合同承擔項目設計、融資、建設、運營、維護等責任，自主經營，自負盈虧。除項目合同另有約定外，項目公司的股權未經市政府同意不得變更。
第三十二條 項目公司負責融資方案設計、機構接洽、合同簽訂和融資交割等工作。融資責任由項目公司承擔，市政府相關部門為項目公司融資提供協助，但不應為項目公司的融資提供擔保。項目公司未按照PPP項目合同約定完成融資的，實施機構可依法提出履約要求，必要時可提出終止PPP項目合同。
第三十三條 項目公司作為項目主體，在建設期間開展各項報批報建工作。實施機構應指導配合項目公司完善各項報批報建手續。各相關部門應加強協調配合，優化審批流程，切實提高審批效率，共同加快推進PPP項目前期工作。
第三十四條 項目公司應按照《中華人民共和國招標投標法》等規定確定項目勘察、設計、施工、監理及設備供應等承包商，根據PPP項目合同及有關規定組織項目建設。項目完工后，實施機構根據合同約定組織工程驗收并配合市發展改革委開展項目驗收，市相關部門配合，驗收合格后方可交付使用。
第三十五條 PPP中心應根據PPP項目合同約定，協助政府部門組織或委托第三方專業機構定期對項目建設運營管理、資金使用、公共服務質量、公眾滿意度等內容開展經濟性、效率性、效果性、公平性等方面的綜合績效評價。項目運營過程中，PPP中心協助政府部門每三年組織或委托第三方進行評估，及時發現存在的問題，制定應對措施，推動項目績效目標順利完成。
績效評價結果及評估報告報聯席會議審查后，通過全市PPP綜合信息管理系統依法對外公開，接受社會監督?？冃гu價結果及評估報告作為項目公司取得項目回報以及按合同約定對價格或財政補貼進行調整的依據。行業主管部門根據職責，依照法律法規、行業標準、產品和服務技術規范進行行政監督。
第三十六條 為規范推廣運用PPP模式，形成可復制、可推廣的實施范例，充分發揮示范效應，市發展改革委、財政委對PPP執行項目進行篩選評比，確定示范項目并推廣。對已通過認定的示范項目，可根據項目實際情況享受市級財政資金支持。示范項目管理及財政資金支持相關措施另行制定。
第三十七條 在PPP項目合作期限內，如出現重大違約或不可抗力導致項目運營持續惡化，危及公共安全或重大公共利益時，實施機構要及時采取應對措施，必要時可提請聯席會議審議后，指定相關機構臨時接管項目，切實保障公共安全和重大公共利益，直至項目恢復正常運營。不能恢復正常運營的，應提前終止，并按PPP合同約定妥善做好后續工作。
第七章 項目移交
第三十八條 項目期限屆滿或提前終止時，由實施機構與項目公司共同組建項目移交工作組，根據項目合同約定制定資產評估和性能測試工作方案。
實施機構組織或委托第三方專業機構，按照項目合同約定及資產評估、性能測試工作方案，對移交資產進行資產評估及性能測試。項目公司根據資產評估及性能測試結果，按合同約定采取必要措施，保證項目處于良好運營和維護狀態。
第三十九條 項目移交時，實施機構根據合同約定，代表政府收回項目資產。項目公司應將滿足性能測試要求的項目資產、知識產權和技術法律文件，連同資產清單移交實施機構，辦妥法律過戶和管理權移交手續。項目公司應配合做好項目運營平穩過渡相關工作。
第四十條 項目移交完成后，PPP中心協助政府部門開展PPP項目后評價，對項目全生命周期的效率、效果、影響和可持續性等進行評價。評價結果報聯席會議審查后，通過全市PPP綜合信息管理系統依法對外公開，接受社會監督。
第四十一條 PPP中心應建立PPP項目檔案，將項目發起、項目論證、社會資本方選擇、項目執行、項目移交等階段相關文件、材料存檔備查。項目公司應妥善保管項目投資、建設、運營等方面的有關資料，并在合作項目期限屆滿或提前終止時向政府有關部門移交。
第八章 支持保障
第四十二條 實行出讓或租賃等多樣化的土地供應政策，保障PPP項目建設用地。對符合劃撥用地目錄和政策的，可按照劃撥方式供地，在建設運營期內，不得改變土地用途。采用招標、拍賣或掛牌的方式出讓的機關、科研、教育、文化、衛生、體育、養老、市政設施和保障性住房的項目用地，享受我市規定地價優惠。鼓勵和支持社會資本方利用符合城市規劃的自有土地參與PPP項目。如果項目建設用地涉及土地招拍掛，鼓勵相關工作與社會資本方招標、評標等工作同時開展。
第四十三條 積極探索鼓勵和引導社會資本參與PPP項目的有效方式。市發展改革委通過安排項目前期經費予以支持，主要用于項目方案編制、項目評審，以及項目驗收、評價等工作。在前期工作過程中，經批準不再采用PPP模式的項目，若已發生費用的可由實施機構按規定開展決算審計及財務決算批復，市發展改革委、財政委做好資金保障。采取PPP的公共服務項目，可按規定享受國家支持公共服務事業的相關稅收優惠和以獎代補優惠政策等。
第四十四條 探索設立基礎設施投資基金等，為PPP項目提供投資、貸款、債券、租賃、擔保等綜合金融服務。積極推進符合條件的PPP項目通過資產證券化等方式實現市場化融資，建立健全PPP項目產權融資、資產移交和社會資本退出機制。鼓勵金融機構為我市傳統基礎設施領域的PPP項目開發金融產品和提供金融顧問服務，加大對符合條件的PPP項目信貸支持力度，支持金融機構主動提前介入做好建設項目策劃、融資方案設計、融資風險控制等工作。鼓勵我市傳統基礎設施領域的PPP項目運營主體依法依規在資本市場通過發行公司債券、企業債券、中期票據、項目收益債券、項目收益票據、資產支持票據等市場化方式進行融資。
第四十五條 PPP項目的產品或服務價格列入政府定價目錄管理的，遵循“成本＋合理回報”原則定價，并建立動態調整機制。
第九章 附 則
第四十六條 本細則發布之前已經采取PPP模式的在建或已建成運營的存量PPP項目，由項目主管單位（實施機構）報市發展改革委審核后，按照項目進度分別歸類列入PPP項目庫，進行項目信息的統一管理。
第四十七條 各區（新區）依托全市PPP綜合信息管理系統建立區級PPP項目庫，區級PPP項目管理實施可參照本細則執行。
第四十八條 本細則由市發展改革委、財政委負責解釋。
第四十九條 本細則有效期為2年。
第五十條 本細則自印發之日起10日后施行。
附件：深圳市政府和社會資本合作（PPP）項目操作流程圖
