最高人民檢察院國土資源部關于加強協作推進行政公益訴訟促進法治國土建設的意見
高檢會〔2017〕4號
各省、自治區、直轄市人民檢察院、國土資源主管部門,解放軍軍事檢察院、解放軍土地管理局,新疆生產建設兵團人民檢察院、國土資源局:
為貫徹落實中央關于檢察公益訴訟改革部署,進一步完善檢察機關提起公益訴訟制度,促進法治國土建設,最高人民檢察院、國土資源部結合工作實際,形成如下協作意見:
一、充分認識行政公益訴訟制度的重大意義
(一)有利于加快推進國家治理體系和治理能力的現代化。探索建立檢察機關提起公益訴訟制度是黨中央作出的重大決策,是“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局的內在要求。檢察機關提起行政公益訴訟彌補了訴訟主體的缺位,促進了行政機關依法履行職責,有效保護了國家利益和社會公共利益。行政公益訴訟制度的確立,對于加強公益保護,促進依法行政,對于健全檢察監督體系,強化法律監督職能,對于發展完善中國特色社會主義司法制度,完善國家治理體系,提高治理能力,都具有重要意義。
(二)有利于加快推進生態文明建設和法治國土建設。習近平總書記反復強調,要像保護眼睛一樣保護生態環境,像對待生命一樣對待生態環境。通過檢察機關的外部監督,能夠更好地促進各級國土資源主管部門依法行政,更好地保護國土資源和生態環境,重塑外部執法環境、調整內部工作機制、降低廉政風險,全面促進法治國土建設。
二、正確把握行政公益訴訟制度的深刻內涵
(三)保護公共利益是檢察機關提起行政公益訴訟制度的核心要義。“公益”是檢察機關提起公益訴訟制度設計的出發點,也是制度運行的落腳點。要全面理解、準確把握公益的內涵和外延,明確國土資源領域國家利益和社會公共利益受損的主要表現形式,把重點放在人民群眾反映強烈的突出問題上,加強對嚴重侵害公益行為的監督。
(四)檢察機關提起行政公益訴訟是督促之訴、協同之訴。行政機關是保護國家利益和社會公共利益責任的主要承擔者。檢察機關不論是提出檢察建議還是提起行政公益訴訟,都旨在督促行政機關依法正確履行職責,依法解決侵害公益的突出問題。在保護國家利益和社會公共利益方面,檢察機關與行政機關目標一致,要在監督中體現支持,把監督融入支持之中。
三、依法規范行使職權
(五)檢察機關審慎行使權力,依法規范監督。檢察機關提起行政公益訴訟,實質上是司法權對行政權的制約,敏感而復雜,而且行政管理還具有自身特點和規律。檢察機關既要加強監督制約,又要審慎行使權力。要嚴守檢察權邊界,嚴格在法定范圍內依法履行職責,依法規范調查取證,堅持合法性審查原則,不自我擴權,不越權解釋,確保檢察監督在法治軌道上運行。
(六)國土資源主管部門積極作為,依法履行職責。國土資源主管部門要全力配合檢察機關開展公益訴訟工作,對于檢察機關指出的違法行政行為,依法積極作為,確保公益得到有效保護。嚴格執行重大決策程序規定及合法性審查制度,公正、文明、規范執法。加強公益訴訟個案剖析和類案研究,研判執法風險點,對問題集中領域進行源頭治理,促進規范執法。要按照“誰作為、誰負責”的原則,明確承辦原行政行為的業務機構為行政公益訴訟承辦機構。接到檢察建議書后,國土資源主管部門要立即明確承辦機構,由承辦機構按照檢察建議書的要求組織落實整改;進入訴訟程序的,承辦機構要按照《國土資源行政應訴規定》的要求積極參加訴訟,并及時將國土資源管理工作中存在的問題進行梳理和總結,不斷規范和改進工作,國土資源法制部門積極配合,提供相關法制保障。
四、充分發揮訴前檢察建議功能
(七)檢察機關充分發揮訴前程序作用,及時有效保護國家利益和社會公共利益。訴前程序是檢察機關提起公益訴訟制度的重要內容,也是檢察機關保護公益的法定手段。檢察機關提起行政公益訴訟的根本目的是督促行政機關依法履行職責,有效保護國家利益和社會公共利益。各級檢察機關要把訴前程序和提起訴訟兩個階段、兩種方式放到同等重要的位置,積極通過訴前程序推動國土資源主管部門主動履職糾錯,主動保護公益,形成嚴格執法和公正司法良性互動,共同促進公益損害問題及時有效解決。
(八)國土資源主管部門主動接受監督,積極整改落實。在收到檢察建議書后,國土資源主管部門要認真自查,確屬履職不到位或存在不作為的,應當積極采取有效措施進行整改,并在規定時間內書面反饋;因客觀原因難以在規定期限內整改完畢的,應當制定具體可行整改方案,及時向檢察機關說明情況;不存在因違法行政致國家利益和社會公共利益受損情形的,應當及時回復并說明情況。
針對違法行為查處、土地出讓、耕地保護、礦產資源開發、礦山地質環境恢復治理等方面問題,要按照是否采取有效措施制止違法行為、是否全面運用行政監管手段、國家利益或者社會公共利益是否得到了有效保護等作為履職盡責的標準,進行認真自查,應當做到:發現并及時制止、責令停止違法行為,全面運用法定措施,要求相關義務主體依法履行法定義務,如果仍然拒不履行的,依照有關規定及時向本級政府、上一級國土資源主管部門及有關部門報告和通報;向有關部門移交依法沒收的建筑物或其他設施;依法向有關部門進行移送違法犯罪線索;依法申請法院強制執行等。采取上述措施后,國家利益和社會公共利益仍未得到有效保護的,國土資源主管部門要及時向檢察機關說明情況,由檢察機關依法處理。
五、準確把握法律監督職能定位,依法參與相關訴訟活動
(九)始終堅持法律監督這個憲法定位。提起訴訟是檢察機關提起公益訴訟制度的核心環節,也是法律賦予檢察機關保護公益的剛性手段,是檢察機關的法定職責。檢察機關提出檢察建議后,國土資源主管部門未依法履行職責,國家利益和社會公共利益沒有得到有效保護的,應當依法向人民法院提起訴訟。訴訟過程中,既要遵循公益訴訟規律,又要遵循法律監督規律,實現兩者有機結合。
(十)依法參加行政公益訴訟庭審活動。各級國土資源主管部門,應充分維護自身所享有的權利,依法履行所應承擔的義務。要認真做好行政公益訴訟應訴準備工作,根據訴訟類型和具體請求積極應訴答辯,對于糾正違法行政行為一類訴訟,應圍繞履職行為是否事實清楚、程序是否合法、依據是否充分予以答辯;對于不作為一類訴訟,應圍繞是否屬于職責范圍、是否已經履職以及履職是否適當進行答辯。對于國家利益或社會公共利益受到損害的情形,在訴訟過程中要繼續推動問題整改落實,力爭實質解決。對于法院作出的生效判決,國土資源主管部門要嚴格執行,及時糾正違法行政行為或主動依法履職,防止國家利益或社會公共利益繼續受到損害。
六、加強檢察機關與國土資源主管部門的協作配合
(十一)建立案件信息共享平臺。各級檢察機關與國土資源主管部門要探索建立行政檢察與行政執法銜接的信息平臺,選擇部分地方進行試點,有序推進,共享國土資源領域違法信息、檢察機關已辦公益訴訟案件信息等數據信息,實現國土資源主管部門發現公益訴訟案件線索及時移送檢察機關、檢察機關發現國土資源主管部門可能存在履職問題時提前預警、啟動公益訴訟程序網上告知等功能。
(十二)建立重大情況通報制度。為切實保護國家利益和社會公共利益,及時處置突發性、普遍性等重大問題,探索建立重大情況通報制度,任何一方獲得的涉及國土資源行政執法及公益訴訟的重大輿情,應當及時相互通報,共同研究制定處置辦法,回應社會關切。
(十三)建立聯合開展專項行動制度。雙方開展的涉及對方工作范圍的專項行動等,可邀請對方參與,充分發揮檢察機關公益監督、刑事司法等職能,充分發揮國土資源主管部門行政執法、勘驗檢查、衛星遙感等職能和技術優勢,形成工作合力,共同促進國土資源領域依法行政工作。
(十四)建立聯合培訓制度。舉辦相關培訓時,可以為對方預留名額,或邀請對方單位領導或辦案骨干介紹情況,定期開展業務交流活動,共同提高行政執法和公益監督能力。
(十五)建立聯席會議機制。最高人民檢察院與國土資源部建立聯席會議制度,雙方定期或不定期召開聯席會議,共同研討國土資源領域涉及公益訴訟工作中存在的具體問題,對于達成一致的事項,以會議紀要等形式予以明確,指導和推動行政公益訴訟工作。檢察機關對國土資源主管部門存在的系統性、領域性問題,可以集中提出意見建議;國土資源主管部門可以對檢察機關執法中出現的問題,提出改進意見建議。
(十六)建立日常聯絡機制。雙方各確定一名聯絡員,負責兩個部門之間的日常聯絡及文件傳輸等工作。
七、加強組織領導,協同推進行政公益訴訟和依法行政工作
(十七)認真組織學習。各級檢察機關和國土資源主管部門要深刻學習習近平總書記關于建立檢察機關提起公益訴訟制度的系列重要指示精神,全面把握黨中央重大決策部署和修改后行政訴訟法要求,切實增強政治責任感和歷史使命感,全面貫徹落實檢察機關提起行政公益訴訟制度,全面推進依法行政,全面保護國家利益和社會公共利益。
(十八)加強組織領導。各級檢察機關和國土資源主管部門要強化服務大局意識,積極爭取黨委領導、人大監督和政府支持。要高度重視檢察機關提起行政公益訴訟工作,主要負責人要親自過問行政公益訴訟工作,為依法行政和行政公益訴訟工作提供組織保障、人員保障和后勤保障。
各省(區、市)檢察機關、國土資源主管部門貫徹落實本意見的情況,請及時向最高人民檢察院、國土資源部報告。
最高人民檢察院
國土資源部
2017年12月27日
