ZJSP12-2017-0051
浙財農〔2017〕117號
各市、縣（市、區）人民政府（寧波不發）：
根據《中共中央 國務院關于深入推進農業供給側結構性改革 加快培育農業農村發展新動能的若干意見》《中共浙江省委 浙江省人民政府關于深化農業供給側結構性改革 加快農業農村轉型發展的實施意見》精神，以及財政部、農業部建立以綠色生態為導向的農業補貼制度的改革要求，為繼續深化和推進財政支農體制機制改革，實現財政支農政策體系的全面轉型，經省政府同意，現就深入推進農業供給側結構性改革，加快建立以綠色生態為導向的財政支農政策體系提出如下實施意見。
一、指導思想
全面貫徹落實“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局，深入踐行“綠水青山就是金山銀山”重大科學論斷，按照“秉持浙江精神、干在實處、走在前列、勇立潮頭”的新要求，牢牢把握歷史新方位，牢固樹立發展新理念，圍繞保障糧食等主要農產品供給安全、農民穩定增收和農業生態環境保護等目標，以體制改革和機制創新為根本途徑，進一步完善財政支農政策體系，精準聚焦、精準發力，助推農業供給側結構性改革，切實服務好浙江“兩個高水平”建設，服務好“三農”事業發展大局，努力實現農業增效、農民增收、農村增綠。
二、總體目標
到2020年，建立健全以綠色生態為導向、促進農業資源合理利用與生態環境保護的財政支農政策體系和激勵約束機制，不斷提高財政支農政策的精準性、指向性和實效性，更好地發揮財政支農資金撬動引領作用，進一步促進高效生態現代農業發展，提升農業綜合效益和競爭力，為建設美麗城鄉提供有力的支撐和保障。
三、基本原則
（一）綠色引領、統籌兼顧。以改革完善現有財政支農政策為切入點，在確保糧食等主要農產品供給安全和農民收入穩定增長的前提下，突出綠色生態導向，進一步建立健全主要生態系統保護補償機制，將政策目標由數量增長為主轉到數量質量效益并重上來。
（二）政府支持、市場導向。結合農業供給側結構性改革，切實發揮財政支農資金的撬動作用，注重發揮市場在資源配置中的決定性作用，充分利用國內國際、省內省外兩個市場和兩種資源，調動市場主體和社會各方面積極性，提高財政支農資金使用效率。
（三）存量優化、增量傾斜。在保持現有財政支農政策穩定性、連續性的基礎上，謀劃實施一批最具比較優勢、最能帶動全局的重大創新舉措，進一步調整優化存量資金的扶持方向、扶持環節和支持方式，集聚增量資金，積極支持引導綠色生態的現代農業發展，切實提高財政支農資金使用的指向性，促進農業結構調整，加快轉變農業發展方式。
（四）系統謀劃、穩步推進。統籌現有財政支農資金渠道和政策措施，協調推進、循序漸進、相互促進、形成合力。同時，按照改革強省、增創體制機制新優勢的要求，選擇部分地區、部分領域開展改革試點，逐步積累經驗，不斷完善政策，穩步推進改革。
四、改革任務
（一）建立以綠色生態為導向的財政支農政策體系
1.優化財政支農政策扶持方向。從制約農業可持續發展的重點領域和關鍵環節入手，將財政支農政策支持重點和支持方向調整到“保供給、促增收、優生態”上來，加快推動相關財政支農政策的改革完善，進一步引導農業發展由過度依賴資源消耗、主要滿足量的需求，向追求綠色生態可持續、更加注重滿足質的需求轉變。從2018年起，省級財政農口相關資金新增預算70%、存量資金50%（到2020年提高到70%）用于支持以綠色生態為導向的任務，重點支持生態功能區加快實現綠色崛起，培育生態經濟成為發展的新引擎。
2.建立健全財政支農政策資金協調機制。推進省級財政專項轉移支付預算編制環節源頭整合改革，籌建省級財政支農資金預算管理協調小組，負責協調不同部門歸口管理但績效目標一致或類似的財政支農政策，統一標準、分頭落實，促進財政支農政策相互銜接，避免同一事項的重復投入。同時，發揮經濟社會發展各項規劃的統籌引領作用，多層次多形式推進財政支農資金整合，提高資金使用績效。
3.建立“大專項+任務清單”的工作機制。協調建立以綠色生態為導向的政策任務清單，進一步加強統籌謀劃，研究確定省級層面的主要任務事項，找準著力點和撬動點，把財政支持政策與任務清單相結合，重點推進省級任務整合，清理不應由省級承擔支出責任和不符合綠色生態導向的支持內容，促進部門職責轉變。2017年底前，省級農口部門完成對現有任務的梳理，按照集中財力辦大事的原則，重點支持牽一發而動全身的大事。
4.全面落實財政支農領域“兩個一般不”改革。結合省級任務清理整合，劃清省與市縣的管理權限，對于直接面向基層、量大面廣和市縣能有效承接的事項，進一步下放審批和管理權限，由市縣自己做主，發揮地方政府的積極性和主動性。省里突出支持重點，做市縣想做但做不了的、生態建設急需、農民迫切需要、對全省農業發展至關重要的事情，形成各部門、各層級協同配合、上下聯動的財政支農管理體系。
5.推進現有財政支農政策清理整合。繼續深化財政支農體制機制改革，對現有的競爭類支農政策，通過取消、壓縮規模，或調整使用方向等方法，逐步降低競爭類支農政策的比例，使財政資金逐步退出競爭性領域，不斷優化支農政策結構。從2018年起，對省級出臺的涉及市場競爭主體的直接補助資金逐步遞減。
6.大力推進政府購買服務。按照直接改間接、無償變有償的原則，加大政府購買服務力度，研究制訂政府購買農業公共服務清單，對適合種養大戶、家庭農場、農民合作社及聯合社、農業社會化服務組織等新型農業經營主體和村（社）集體經濟組織、各級農合聯提供的農業公共服務事項進行系統梳理，采取有效措施，推動上述經營主體或組織成為高標準農田、節水灌溉工程等農業農村基礎設施建設，以及農業社會化服務的主要承接和供給主體；合理劃分政府與市場邊界，對農業全產業鏈建設、一二三產融合發展等領域涉及產業化的項目，要逐步引導通過市場化運作模式予以支持，注重發揮市場形成價格作用。
7.建立常態化的第三方評價機制。從2018年起，分類制定財政支農政策績效評價的指標體系，從數量、質量、時效、成本以及經濟效益、社會效益、生態效益、可持續影響、滿意度等方面，科學評價以綠色生態為導向的政策目標實現程度。同時，積極開展財政支農政策第三方評估，建立起以中介機構為基礎，政府咨詢委、政協專業委員會、行業協會、高校、科研單位專家學者為支撐、社會公眾或受益對象參與的第三方評估模式，以評估的獨立性、權威性保證評估結果的公正性，逐步形成科學有效的財政支農政策績效評價機制。
（二）加快推動相關農業補貼改革
8.全面落實農業“三項補貼”政策綜合改革。進一步提高農業補貼政策的指向性和精準性，突出支持耕地地力保護和糧食適度規模經營。從2017年起，全省全面推開農業“三項補貼”政策全市域改革，加強政策引導，鼓勵糧食生產經營主體走向聯合，組建農民合作社及聯合社，不斷做大做強，加快發展多種形式的適度規模經營，提高糧食生產綜合效益。
9.穩步落實國內漁業油價補貼政策改革。落實漁業油價補貼政策調整精神，逐步建立漁業捕撈和養殖業油價補貼與漁業資源保護及產業轉型升級相協調的新型的產業政策機制。省統籌專項轉移支付部分主要用于填補漁業生產成本補貼缺口和全省公共性、公益性、區域性、示范性等漁業發展重點工作；一般性轉移支付形式下達部分，由當地政府統籌用于漁業生產成本補貼、漁民保障、減船轉產及漁業資源養護等方面。
10.大力培育新型農業經營主體。統籌整合相關涉農資金，大力支持培育新型農業經營主體和服務組織，積極引導職業農民、返鄉青年、大學生等“農創客”“新農人”創辦種養業家庭農場，牽頭組建或成立農民合作社及聯合社、農業社會化服務組織等涉農經濟組織，為農業綠色生態發展注入新的動能和活力。以農民合作社及聯合社的組建和規范化建設為突破口，提高農業生產組織化程度，擴大農業生產經營規模，解決土地碎片化和產出能力低下等問題。到2020年，糧食等農業產業適度規模經營比重達到50%以上。同時，研究建立以綠色生態為導向的農業適度規模經營評價指標體系，并在整合優化現有信息數據基礎上，加大力度支持建設新型農業經營主體基礎信息數據庫。從2018年起，對不符合綠色生態發展導向的農業經營主體不再納入各級財政扶持范圍，逐步形成新型農業經營主體激勵與約束的長效機制。
11.保障綠色優質農產品供給。圍繞“吃得安全、吃得放心”，推進質量強農建設，把扶持增加優質農產品供給放在突出位置，大力發展綠色種植、綠色養殖、綠色捕撈等高效生態循環農業和綠色生態漁業，以及林下經濟、生態化栽培等綠色林業，全面推廣全程標準化綠色生產。推進農產品質量安全追溯體系建設，構建省、市、縣統一的農產品質量追溯信息平臺，2019年底前覆蓋所有規模經營主體。加強特色農產品全產業鏈風險管控（“一品一策”）集成應用、食用農產品合格證管理和農產品質量安全源頭治理，規范農業生產過程和農業投入品使用。
（三）建立健全主要生態系統保護機制
12.全面落實耕地保護制度。落實最嚴格的耕地保護制度，嚴格保護永久基本農田，嚴格控制非農建設占用耕地資源。除畜牧（水產）養殖用地、林地、設施農業等占用的耕地（簡易大棚設施蔬菜用地除外）、被征（占）用為建設用地的耕地、發展林果業的耕地，以及常年拋荒耕地、占補平衡中補充耕地未達到耕種條件的耕地等特殊情況以外，全省土地利用總體規劃確定的永久基本農田和其他一般耕地均要納入耕地保護補償政策范圍。
13.強化林業生態資源保護和管理。進一步完善森林生態效益補償制度，按照公益林所處生態區位重要性等因素，實行分類補償。2017年主要干流和重要支流源頭縣及國家級和省級自然保護區的省級以上公益林最低補償標準提高到40元/畝。探索全面停止天然林商業性采伐后續管護納入公益林管理的補償政策。同時，圍繞森林生態安全建設，加強野生動植物、古樹名木、林木良種、林業有害生物防治、森林消防等森林資源保護和管理，提升國有林場（苗圃）保護能力，建立森林資源監測評價機制。推進森林擴面提質，實施“新植1億株珍貴樹”五年行動，大力推進彩色健康森林、木材戰略儲備林建設。
14.探索建立濕地保護制度。守住濕地紅線，探索制定濕地生態效益補助政策，明確補助范圍和補助標準，加強濕地公園建設，切實強化重要濕地和濕地自然保護區的管護。到2020年，全省自然濕地保護率達50%以上。
15.加強飲用水源地保護。加強備用水源建設，全面落實“一源一備”要求，推進生態清潔小流域建設，建立健全飲用水源安全保障達標評估制度，探索建立飲用水源地保護獎勵制度。
16.加強海洋與漁業生態保護。圍繞浙江漁場修復振興和海洋綜合管理再上新臺階，大力支持漁業轉型發展先行區、海洋生態建設示范區創建和遠洋漁業發展，加強海洋空間資源調查監測評估、海洋環境監測與評價、岸線生態修復及生態島礁建設，加強海洋保護區建設和管護。繼續實施水生生物增殖放流、漁業資源本底調查與漁業環境的監測評價，加強“三場一通道”的保護與管理，建立禁限養區退出補償機制，長期有效推進減船轉產工作，逐步建立健全海洋與漁業資源保護利用與產業可持續發展相協調的長效機制。
17.探索主要生態系統休養生息制度。編制耕地、河湖休養生息實施方案，建立主要生態系統保護長效機制。規范項目立項審批，停止耕地、河湖、森林商業性開發利用。規范墾造耕地行為，原則上停止在山上墾造耕地，并在國家核減我省基本農田保護任務的前提下，逐步將25度以上不適宜耕種且有損生態的陡坡地退出基本農田。
（四）探索農業資源環境突出問題治理的有效支持政策
18.深化農業“兩區”建設。以農業“兩區”為重點，支持提升生產基地化、經營產業化、產品優質化、手段智慧化、田園美麗化水平，加快轉變農業發展方式，促進農業“兩區”集聚、融合、創新、共享發展。按照“噸糧標準、永久保護”要求，開展對已建成糧食生產功能區的提標改造與保護。到2020年，全省建成100個一二三產業深度融合的現代農業園區、200個集產業園科技園創業園功能于一體的農業可持續發展示范園、100個特色農業強鎮和80條每條產值10億元以上的農業全產業鏈，保護好800萬畝糧食生產功能區。
19.加快推進綠色農業行動計劃。圍繞農業面源污染治理，積極推進農業生產全程社會化服務、畜禽糞污資源化綜合利用，加大有機肥、沼液、秸稈還田、有機肥養分替代和配方肥、新型肥料應用，支持發展綠色防控、統防統治，加快畜禽和水產養殖綠色發展，探索建立畜禽糞污、秸稈、廢舊薄膜、養殖尾水等農業農村廢棄物統一收集處理的有效機制，推動糧食生產功能區、重要農產品保護區和現代農業產業園區向綠色發展轉型。到2020年，全省化肥、化學農藥使用量分別比2016年減少2%和4%，秸稈綜合利用率達到95%，農村清潔能源利用率達到85%，建成畜牧業綠色發展示范縣20個、美麗生態牧場1000家。積極開展病死畜禽收集處置政府購買服務改革，完善病死畜禽無害化處理補助機制，健全養殖業保險與無害化處理聯動機制，支持病死畜禽集中無害化處理。
20.深入推進“五水共治”。以五大平原骨干排澇工程、五大江河干堤加固、大中型水庫建設等重大項目為重點，提速推進“百項千億防洪排澇工程”，到2020年基本實現全省五大江河防洪能力、五大平原排澇能力總體達到20年一遇規劃標準；加快區域引調水和縣級城市引供水工程建設，到2020年，縣級以上城市及主要城鎮集中式多源供水的工程體系基本形成。進一步加強水環境治理，實施百河綜治工程，2017年底前全省消除劣V類水，到2020年累計完成河湖庫塘清淤2.1億方。
21.大力推廣高效節水灌溉技術。繼續支持坡耕地雨水集蓄旱糧噴灌、農業園區智能化標準型微灌、林園地經濟型噴灌和水稻區管道灌溉“四個百萬工程”等農村水利建設，大力開展中小流域系統治理、推進河湖庫塘清污（淤），加快池塘循環水、工廠化循環水和養殖尾水凈化處理模式的推廣應用。穩步推進農業水價綜合改革，探索建立與節水成效、調價幅度、財力狀況相匹配的農業用水精準補貼機制，著力破解農業生產用水瓶頸，提高水資源利用效率。
22.強化農田土壤污染防治。全面推進農業“兩區”土壤污染防治工作，強化農田土壤污染源頭防控，建立健全以農業“兩區”為重點，覆蓋全省永久基本農田的土壤污染監測預警體系，開展特定農產品禁止區劃定和污染農田土壤修復治理試點等工作，著力推進污染耕地的安全利用和全面管控，引導農業產業結構調整?；久迦∮谰没巨r田土壤污染狀況及其走勢；基本扭轉農業“兩區”土壤污染加重趨勢，基本消除重大土壤環境安全隱患。
23.推進綠色生態農業科技創新。以農業“兩區”為重點，組織開展現代農業科技和示范基地建設，集中推廣應用農業主導品種和主推技術，主導品種面積占同類作物65%以上。深入實施現代種業發展工程，加強農林漁業新品種育種，加快種業企業育繁推一體化進程。深入實施農業“機器換人”示范工程，大力推廣全產業鏈、生態環保、節能高效的農機裝備設施及配套技術，加快淘汰和更新老舊高能耗農業機器。繼續深化“三農六方”“省院合作”等科技協作機制，積極開展綠色生態農業產業關鍵共性技術研發和攻關，加快農業科技成果轉化，加強農業科技創新與推廣服務團隊等平臺建設，集成推廣應用綠色增產技術和模式，扎實推進糧油戰略產業和農業主導產業綠色轉型。
24.推進綠色生態農產品公用品牌建設。按照政府引導、市場主導的原則和“一個公共品牌、一套管理制度、一套標準體系、多個經營主體和產品”的思路，深入實施農業品牌戰略工程，大力推進品牌整合，做大做強綠色生態農產品品牌，并建立健全品牌運行管理制度，加強公共品牌使用監管和綜合服務能力，倒逼農林漁業經營者發展綠色生態的種養模式，切實維護好品牌形象，共同打造和培育一批綠色生態、優質安全的農產品品牌。
（五）引導建立以綠色生態為導向的農業投融資機制
25.完善財政與金融協同支農機制?；I建“三農”財金合作協調小組，負責開展財金合作頂層設計和中長期財金合作機制研究，切實加強與浙江省農信聯社、郵儲銀行浙江省分行、中國農業銀行浙江省分行、中國農業發展銀行浙江省分行等金融機構的戰略性合作，發展綠色金融，實行綠色授信，發行綠色債券。在健全風險阻斷機制前提下，通過財政資金投入，進一步撬動金融資本加大對綠色生態農業發展的信貸支持力度，拓寬發展綠色生態農業經營主體的融資渠道，逐步建立財政與政策性銀行和開發性金融機構相互合作、協同支農的有效機制，破解綠色生態農業發展投入不足的問題。
26.探索建立綠色生態基礎產業擔?；?。按照“公益性項目、市場化運作”理念，組建成立省級綠色生態基礎產業擔?；?，充分發揮財政資金“四兩撥千斤”作用，引導撬動金融機構銀行貸款投入“大花園”建設和“12188”工程，以及重大水利工程、造地造林、農村污水和生活垃圾處理等“三農”基礎產業，明顯放大金融機構對相關領域授信額度，同時為新型農業經營主體提供擔保，切實加大綠色生態農業發展的投入力度。
27.發揮省級農業發展投資基金作用。加快推進省級農業發展投資基金的有效運作，推動建立相關產業發展子基金，指導市縣政府設立相關產業發展基金，通過政府基金信用“背書”，吸引社會資本進入，投資綠色生態農業發展領域。同時，加快項目甄選和對接，支持和孵化一批潛力大、前景好的農業產業化項目，促進綠色生態農業加快發展。
28.積極推進農業信貸擔保體系建設。探索創新政銀擔合作機制模式，積極推進省級農業信貸擔保機構的實質性運作，并進一步完善農業信貸擔保體系，引導有條件的村組建村級合作擔保組織。同時，鼓勵支持農業信貸擔保機構與金融信貸機構對接協作，通過信貸擔保，提高金融機構融資授信，降低綠色生態農業信貸利率，逐步解決農民“融資難”“融資貴”問題。
29.加快推進農村金融創新。加快農村土地確權等資源資產權屬認定，推進農村自然資源資產信息系統建設，推動部門確權信息與銀行業金融機構聯網共享。深入推進林權抵押貸款、承包土地的經營權和農民住房財產權“兩權”抵押貸款試點，探索開展大型農機具融資租賃、農業生產設施抵押貸款、公益林補償收益權質押貸款、海洋漁業資源資產化改革試點，不斷增加農民的財產性收入。
30.探索建立綠色農業保險制度。創新完善農業保險與綠色生態農業發展、農業面源污染治理、農業廢棄物資源化利用等聯動機制，充分發揮農業保險的綠色生態保障功能。探索建立農業環境污染責任保險制度，研究開發針對農業生產經營的環境污染損害責任保險產品，并通過財政資金的適當扶持，積極引導畜牧業、水產養殖業等環境污染風險較高產業的經營者投保，利用環境污染損害責任保險的費率杠桿機制促使農業生產經營者加強環境風險管理，提升農業生產經營管理水平。
五、實施步驟
（一）準備階段。按照統籌規劃，分步實施的原則，2017年完成財政支農政策清理、任務整合和投向優化，明確財政支農政策改革目標任務、時間表和路線圖。
（二）實施階段。從2018年開始，逐步推開各項財政支農政策改革，并針對改革推進中發現的問題，不斷調整完善財政支農政策。
（三）鞏固完善階段。到2020年，全面完成改革任務，基本建立以綠色生態為導向的財政支農政策體系。
六、保障措施
（一）強化組織領導。成立財政支農政策改革領導小組(以下簡稱“改革領導小組”)，負責研究解決以綠色生態為導向的財政支農政策體系改革過程中的重大問題。改革領導小組下設兩個協調小組和辦公室，省級財政支農資金預算管理協調小組和“三農”財金合作協調小組，分別負責確定農口部門年度預算應重點保障的優先事項，提出績效目標一致或類似的財政支農政策整合指導意見，探索建立涉農資金統籌整合長效機制，以及財政部門與金融機構財金合作機制和相互協作支持政策的頂層設計；改革領導小組辦公室設在省財政廳，牽頭會同省級農口部門共同推動各項改革任務落實到位。各地要把推進以綠色生態為導向的財政支農政策改革作為加快農業供給側結構性改革和生態文明建設的重要抓手，切實做好各項工作落實。
（二）加大綠色生態農業投入。大力推廣政府和社會資本合作（PPP）、信貸擔保、股權投資等市場化運作模式，通過財政資金引導，撬動金融資本和社會資本更多投向農業農村，逐步形成多元化的綠色生態農業投入機制。
（三）創新財政支持方式。區分不同類型的扶持政策，分別采取財政補助、貸款貼息、以獎代補、先建后補、資本金注入等多種支持方式，并探索建立不同財政支農方式之間相互銜接、相互促進的有效機制，不斷提高財政資金使用效率和效益。
（四）強化評價結果應用。從2018年開始，政策評估結果作為政策取消、調整、存續的重要依據，評估結果不理想的政策，原則上不再繼續實施；并進一步完善政策成效與資金規模相掛鉤的激勵約束機制，確保政策目標落實。
（五）加強輿論宣傳引導。通過舉行新聞發布會，以及電視、網絡、報刊雜志等多種媒體和渠道，加強宣傳報道，全面闡述建立以綠色生態為導向的財政支農政策體系的必要性和重要意義，準確解讀相關改革內容和政策措施，為財政支農政策改革營造良好的輿論氛圍。
附件：建立以綠色生態為導向的財政支農政策改革任務責任分解及重要改革成果完成時間表
浙江省財政廳
浙江省發展和改革委員會
浙江省農辦
浙江省水利廳
浙江省農業廳
浙江省林業廳
浙江省海洋與漁業局
浙江省國土資源廳
浙江省科學技術廳
2017年12月22日
（此件公開發布）
浙財農〔2017〕117號附件.doc
征求部門意見及采納情況說明.doc《關于深入推進農業供給側結構性改革加快建立以綠色生態為導向的財政支農政策體系的實施意見》政策解讀
