山東省人民政府關于創建國土資源節約集約示范省的實施意見
魯政發〔2018〕8號
各市人民政府，各縣（市、區）人民政府，省政府各部門、各直屬機構，各大企業，各高等院校：
根據《國土資源部關于山東省國土資源節約集約示范省創建工作方案的批復》（國土資函〔2017〕730號），為深入推進國土資源節約集約利用，現提出以下實施意見。
一、總體要求
（一）指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面深入貫徹黨的十九大精神，堅持穩中求進工作總基調，堅持新發展理念，按照高質量發展的要求，貫徹省第十一次黨代會關于奮力開創經濟文化強省建設新局面的部署，堅持節約資源和保護環境的基本國策，立足山東實際，創新體制機制，加強政策整合，著力提升國土資源節約集約利用和生態國土建設水平，逐步形成國土資源節約集約利用的長效機制和制度體系，為譜寫物質富裕、精神富有、和諧美麗現代化強省建設新篇章提供有力保障。
（二）總體目標。按照國土資源節約集約利用水平走在全國前列的總體目標要求，大力實施“三控三提”戰略，控制城鎮新增建設用地規模、農村居民點等集體建設用地規模和礦山企業數量，提高建設用地地均GDP產出、存量建設用地供應占比和礦山規?；s化利用水平，力爭通過5年努力，構建國土資源節約集約利用標準和制度體系，推動形成資源節約集約利用和綠色發展的新格局。
1.國土空間開發格局明顯優化。調整優化城鄉用地結構，引導人口、產業有序集聚，形成城市帶動農村、城鄉統籌協調發展的新格局。到2020年，國土空間布局日益優化，城鎮村用地結構和布局達到規劃目標，國土開發強度不超過18.45%，城鎮工礦空間規?？刂圃?00萬公頃以內；到2022年，人均城鎮工礦用地控制在146平方米以內。
2.資源節約集約利用水平明顯提高。積極探索開展土地資源集中、復合、立體利用，大力推進礦產資源的高效、綜合、循環利用。到2020年，單位GDP占用建設用地面積下降22%以上，重要礦產資源開采回采率、選礦回收率、綜合利用率指標達標率由目前的85%提升至98%以上，大中型石材礦山比例由目前的40%提升至80%以上；到2022年，力爭挖潛盤活存量建設用地100萬畝以上，減少農村居民點等集體建設用地規模100萬畝以上，建設用地地均GDP產出由目前的14.3萬元/畝提升至25萬元/畝以上，國土資源節約集約模范縣（市）省級考核合格率達到98%以上，模范縣（市）入選數量位居全國前列。
3.國土資源保護成效明顯增強。落實最嚴格的耕地保護制度和節約用地制度，建立健全耕地保護補償機制，全面推進實施高標準農田建設工程。到2020年，全省耕地保有量保持在11288萬畝以上，永久基本農田保護面積保持在9584萬畝以上，建成高標準農田5982萬畝。各類保護區內礦業權依規有序退出。
4.國土資源生態環境明顯改善。全面推進山水林田湖草綜合整治，開展工礦廢棄地復墾利用，加快推動綠色礦山建設，加強礦山地質環境恢復治理和礦山固體廢棄物綜合利用，開展歷史遺留礦山綜合整治。到2020年，全省大、中型礦山綠色礦山建成率分別達到90%、80%，“三區兩線”可視范圍內歷史遺留礦山地質環境治理率達到80%以上；到2022年，全省大、中型礦山綠色礦山建成率均達到95%以上，“三區兩線”可視范圍內歷史遺留礦山地質環境治理率達到90%以上。
5.國土資源綜合治理能力明顯提升。充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好地發揮政府作用，促進土地、礦產資源有效配置。堅持法治引領，不斷完善節約集約利用國土資源的政策制度。充分運用云計算、大數據、衛星影像、基礎地理信息等科技手段,提升國土資源開發利用管理水平。
二、主要任務
（一）開展國土空間格局優化行動，充分發揮國土資源規劃管控作用。
1.編制實施省級國土規劃。依據《國務院關于印發全國國土規劃綱要（2016-2030年）的通知》（國發〔2017〕3號），編制山東省國土規劃，統籌謀劃國土保護、利用、開發和整治，優化開發格局，提升開發質量，規范開發秩序，促進區域人口資源環境相均衡、經濟社會生態效益相統一。探索實行“人地掛鉤”政策，以提升城鎮化發展質量為目標，將城鎮建設用地增加規模與吸納農村轉移人口落戶數量掛鉤。深入推進“多規合一”，嚴格按照有關要求劃定生態保護紅線、永久基本農田和城鎮開發邊界三條控制線，統籌河湖岸線和海岸帶保護、修復治理及開發利用，避免將水利工程管理范圍用地劃為永久基本農田。實現資源要素有序流動、集聚開發、分類保護和綜合整治。
2.完善土地規劃體系。鞏固土地利用總體規劃調整完善成果，推進產業向園區、人口向城鎮、居住向社區“三集中”，形成規模集中、要素集聚、產業集群、用地集約的土地利用格局，促進城鄉、區域、村鎮融合協調發展。編制實施土地整治、采煤塌陷地復墾等專項規劃，逐步形成國土空間規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃和專項規劃等相配套的體系框架。
3.開展村土地利用規劃編制工作。按照“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的總要求，因地制宜編制村土地利用規劃，統籌農業農村各項土地利用活動，優化耕地保護、村莊建設、產業發展、生態保護等用地布局，細化土地用途管制規則，加大土地利用綜合整治力度，引導農田集中連片、建設用地集約緊湊，推進農業農村綠色發展。安排一定比例年度土地利用計劃，專項支持農村新產業新業態和產業融合發展。
4.優化新舊動能轉換綜合試驗區空間布局。推進濟南、煙臺新舊動能轉換綜合試驗區規劃編制試點工作，以資源環境承載力評價為基礎，加強與經濟社會發展、城鄉規劃、生態環境保護、鄉村振興、交通水利等相關規劃協調銜接，合理安排生產、生活、生態用地空間，形成規模適度、布局優化、節約集約的建設用地空間布局。在規劃主要控制指標中增加萬元二三產業增加值用地量、人均城鄉建設用地、土地開發強度、建設用地地均GDP產出等效益指標，強化規劃約束和引領作用。編制山東半島國家自主創新示范區空間規劃，為支持自創區率先實現新舊動能轉換提供空間保障。
5.發揮規劃管控引領作用。制定山東省土地利用總體規劃實施管理辦法，規范土地利用總體規劃管理各項工作，嚴禁擅自通過修改土地利用總體規劃擴大建設用地規模和改變建設用地布局,維護土地利用總體規劃的嚴肅性和權威性。完善“一張圖”和綜合監管平臺，加強土地利用總體規劃執行情況實時監測評估，及時發現、制止違反土地利用總體規劃的行為。統籌推進未利用地開發利用、工礦廢棄地復墾、城鄉建設用地增減掛鉤和國土綜合整治，優化城鄉空間布局；創新“飛地經濟”合作模式，優勢互補、園區共建、利益共享，優化區域空間布局；嚴把產業項目用地準入關，積極推進項目進區入園，引導產業集聚,優化產業空間布局。
（二）開展耕地保護和質量提升行動,推進耕地數量質量生態“三位一體”保護。
1.完善耕地保護機制。各級政府要統籌安排財政資金，按照“誰保護、誰受益”的原則，健全耕地保護補償激勵機制。推行永久基本農田保護“田長制”，省、市、縣、鄉、村逐級簽訂耕地保護目標責任書，進一步完善和落實永久基本農田保護措施。建立建設占用耕地耕作層土壤剝離再利用制度，明確責任主體和經費來源。加強耕地質量等別評價與更新監測，定期對全省耕地質量等別進行全面更新，并加強監測評價成果在耕地保護和質量提升工作中的應用。
2.實施土地綜合整治。探索構建政府主導、政策扶持、社會參與、開發式治理、市場化運作的治理新模式，鼓勵社會資金參與和第三方治理。堅持土地整治與鄉村振興、脫貧攻堅等工作相結合，發揮“土地整治+”的綜合效應。整合涉地涉農資金和項目，以糧食主產區和永久基本農田保護區為重點，推進土地整治和高標準農田建設。加強新增耕地地力培育和后期管護，開展退化耕地綜合治理，加速土壤熟化提質，提高畝均糧食綜合生產能力。編制黃河三角洲未利用地保護和開發規劃，合理劃定生態區、整治區、建設區。實施黃河三角洲地區土地生態科技提升項目。開展黃河三角洲生態脆弱地區土地整治關鍵技術研究，制定廢棄鹽田復墾技術規范，建設鹽田復墾技術示范基地。
3.改進耕地占補平衡管理。完善耕地占補平衡責任落實機制，明確市、縣級政府主體責任，確保建設占用耕地后保量保質補充到位。制定耕地開墾費差別化收繳標準，督促建設單位嚴格履行補充耕地義務。加強耕地占補平衡管理，建立補充耕地指標調劑管理新機制，實行以縣域自行平衡為主、市域內調劑為輔、省域內適度統籌為補充的耕地占補平衡機制。研究建立省級耕地占補平衡指標統籌調劑制度和省級補充耕地指標交易平臺。
4.制定省級保障土地整治專項資金使用管理辦法。以新增建設用地土地使用費為主體，統籌其他涉農資金和社會資金，發揮資金整體效益，專項用于高標準農田建設、土地整治重大工程、災毀耕地復墾及獎勵等土地整治工作。
（三）開展控增量盤存量調流量行動，提高土地利用強度和效益。
1.嚴格控制建設用地使用強度。建立“年度備案、中期評估、五年考核”的評估考核制度。健全產業用地標準體系，依據國家、省產業目錄，落實鼓勵、限制、禁止類供地政策，修訂完善山東省建設用地集約利用控制標準，鼓勵各地積極探索節地技術和模式，細化制定更加嚴格的節約集約用地地方標準。加快建立工程建設項目節地評價制度。強化城市、開發區土地節約集約利用評價成果在用地績效考核和政府宏觀調控與管理政策制定中的應用。
2.完善年度新增建設用地計劃指標分配和使用辦法。嚴控新增建設用地規模，建立新增計劃指標和存量用地盤活相掛鉤機制，提高土地供應總量中的存量建設用地占比，發揮存量與增量掛鉤機制在節約集約用地中的約束作用。按照切塊分配下達、保障重大基礎設施項目、存量挖潛與新增計劃指標配比、節約集約用地獎勵的思路，完善新增建設用地計劃指標分配辦法。按照“新增計劃保重點、一般項目靠挖潛”的原則，研究制定經營性用地新增計劃指標和存量挖潛指標配比使用辦法，工業用地適當配比存量挖潛指標，房地產用地原則上使用存量挖潛指標。
3.創新產業用地供應和監管政策。研究制定創新工業用地供應方式促進產業轉型升級企業提質增效的政策措施，落實產業用地政策，實行差別化的供地方式和定價機制，支持土地復合利用和產業融合發展，降低工業企業用地成本。完善合同約束管理和用地退出機制，將項目建設投入、產出、節能、環保、就業等經濟社會環境各要素納入合同管理。建立工業項目準入、投入產出績效等綜合評估考核制度，實行產業用地全要素全生命周期管理，按照“誰提出、誰監管”的原則，強化部門共同監管責任，提高工業用地投入產出效益。完善“以稅節地、以地控稅”機制，探索城鎮土地使用稅差別化管理制度，鼓勵提高土地利用效率和效益。
4.推進閑置空閑土地盤活利用。研究出臺閑置土地處置利用政策，組織開展以閑置和空閑土地為重點的閑置低效用地盤活利用專項行動。加快批而未供土地利用，力爭土地供地率總體水平達到80%以上。健全市、縣級新增建設項目用地部門聯合審批、監管機制，建立評價考核、信用約束、差別化稅費等制度措施，從源頭上建立健全閑置低效用地防控機制。
5.深入推進城鎮低效用地再開發。開展城鎮低效用地調查建庫，編制城鎮低效用地再開發專項規劃，按照城中村、舊廠區、棚戶區等分類制定實施方案，研究制定推進城鎮低效用地再開發實施意見和考核辦法，明確挖潛盤活目標任務，建立健全激勵約束機制，鼓勵社會資金參與和土地使用權人自主開發改造。創新土地儲備新機制，助推城鎮低效用地再開發。
6.有序盤活農村存量建設用地。開展農村建設用地調查建庫，編制縣域農村新型社區和新農村布局規劃，按照城中村、近郊村和遠郊村分類制定農民宅基地用地標準，鼓勵農村宅基地有償退出和集體建設用地復墾利用，壓減農村居民點用地規模。選擇部分縣（市、區）開展農村集體建設用地盤活利用試點。打造省級農村集體建設用地復墾土地節余（流量）指標交易制度和平臺。建立省級流量指標統籌調劑制度，制定流量指標分類交易辦法，支持脫貧攻堅和城鄉統籌發展。
7.探索推進地下空間立體開發。制定地下空間土地利用激勵政策，支持地下交通、綜合管廊、人防設施、地下商業服務業等多種方式綜合利用地下空間。制定城市地質調查標準和規范，推進濟南、青島等典型城市地下空間開發利用地質調查研究。探索建立地下空間使用基準地價和宗地評估制度體系，規范地下空間確權登記工作。研究制定激勵配套政策，加大地上地下空間立體開發、復合利用節地技術和模式創新示范力度。
（四）開展綠色礦山建設行動，打造綠色礦業發展新格局。
1.嚴格礦產資源規劃管理。實施山東省礦產資源總體規劃，統籌礦產資源勘查、開發利用與保護，優化礦業結構與布局，提高資源利用效率。加強礦山地質環境保護與恢復治理，加快礦業綠色轉型升級。研究制定新設礦山準入標準，嚴格資源儲量和開采規模要求，提高新設礦山準入門檻，分礦種制定最低開采標準。研究出臺礦產資源整合實施方案，鼓勵和支持礦山企業兼并重組，促進資源向優勢企業集聚，提升礦山規?；s化水平。
2.制定實施山東省綠色礦山建設工作方案。建立省、市分地域、分行業、分礦種的山東省綠色礦山標準體系，明確礦山環境面貌、開發利用方式、綜合利用、礦地和諧等考核指標要求，鼓勵支持行業領先企業制定領跑者標準。嚴格執行國家生態保護規定，加快推動綠色環保技術、工藝、裝備升級換代，加大礦山生態環境整治力度，新建礦山全部按照綠色礦山標準建設，鼓勵生產礦山加快改造升級，逐步達到綠色礦山標準。積極推進萊州-招遠金礦、鄆城-巨野煤礦和臨沂市、五蓮縣等4個綠色礦業發展示范區建設，著力打造兗礦、新汶礦業、濟寧礦業、山東黃金、招金礦業等5個綠色礦業企業集團。
3.研究制定綠色礦山激勵約束新機制。落實用地保障、財稅支持、綠色金融、資源優先配置等扶持政策。建立綠色礦山項目庫，支持政府性擔保機構探索設立結構化綠色礦業擔?；?，鼓勵社會資本成立各類綠色礦業產業基金，提供增信服務和資金支持。新建礦山將綠色礦山建設方案相關條件納入采礦權出讓合同,推動新建礦山按照綠色礦山標準要求進行規劃、設計、建設和運營管理。
4.推動礦產資源全面節約和綜合利用。開展礦產資源開發利用水平調查評估試點，健全完善評估指標體系，定期調查開發利用現狀。制定實施重要礦產資源山東版開采回采率、選礦回收率、綜合利用率指標。建立省級先進適用采選技術推廣平臺和目錄，引導礦產品精深加工，推進低品位、共伴生、難選冶礦產資源綜合開發利用，推動固體廢棄物資源化利用，拉長礦業產業鏈，提升礦產資源開發綜合效益。研究制定礦產資源全面節約與綜合利用示范點建設工作方案，通過示范點建設，總結推廣綠色礦山建設過程中的新技術、新工藝、新模式。
（五）開展地質環境恢復治理行動，促進區域生態環境建設。
1.統籌推進礦山地質環境恢復和綜合治理。制定礦山地質環境恢復和綜合治理工作方案，開展全省礦山地質環境調查，編制礦山地質環境恢復和綜合治理規劃。各級財政要統籌利用礦產資源專項收入,支持歷史遺留礦山地質環境治理。按照“誰破壞、誰治理”的原則，健全礦山企業地質環境治理恢復責任機制，強化企業治理主體責任，研究制定礦山環境治理恢復基金使用管理辦法，確保企業履行礦山環境保護和綜合治理責任。探索推廣治理新技術新模式，實現荒地變良田、廢物變資源、廢礦變生態旅游觀光點。加大對貧困地區礦山地質環境恢復和綜合治理的支持力度，助力精準扶貧。
2.推進生態恢復治理重點項目建設。積極推進泰山山水林田湖草生態保護修復工程項目建設，為實施山水林田湖草生態保護修復提供山東模式。探索制定山東省采煤塌陷地治理工程建設標準，完善防治并重、治理與利用相結合的采煤塌陷地綜合治理機制。支持濟寧市建立“國家采煤塌陷地復墾治理研究中心”和“國家采煤塌陷地復墾治理示范基地”。編制勝利油田工礦廢棄地復墾及未利用土地開發利用專項方案，開展工礦廢棄地情況調查，研究退出利用方式，有序推進東營、濱州、德州、淄博等地勝利油田工礦廢棄地復墾利用。
3.開展礦地融合治理示范區建設。選擇濟寧市任城區、兗州區、鄒城市和滕州市，開展礦區資源環境調查評價，編制綜合整治規劃和開發利用規劃，制定示范項目實施方案。按照礦地統籌規劃、統籌開發、統籌利用理念，強化頂層規劃設計，探索土地復墾、環境治理、生態修復和開發利用“四位一體”綜合整治模式。整合各類財政資金，引進社會資本，按照“誰治理、誰受益”原則，制定鼓勵政策，統籌推進礦地融合治理示范區建設。
4.推進保護區內礦業權有序退出。各類自然保護區、飲用水水源保護區、風景名勝區等保護區內一律不再新設礦業權。建立保護區內已設礦業權依法逐步退出和差別化補償機制，停止保護區內勘查開采活動，分類處置現有礦業權，限期有序退出。
5.推進地熱和淺層地溫能等清潔資源開發利用?？茖W編制省、市、縣三級地熱資源勘查開發利用規劃，全面開展淺層地溫能公益性調查評價，研究制定激勵政策和措施，理順地熱資源開發管理機制，科學設置地熱資源礦業權，有計劃地合理開發利用。加強地熱尾水回灌、干熱巖開發利用技術研究和推廣應用，提升全省地熱資源開發利用水平。在章丘市、濟陽縣、濟寧市兗州區和萊州市開展淺層地溫能應用示范區建設試點，在德州市開展地熱資源開發利用示范區建設試點。
（六）實施改革創新工程，提高資源配置效率。
1.深化“放管服”改革。推行行政許可事項集中辦理，打造“審批事項少、辦事效率高、服務質量優”的政務模式。探索土地、礦產資源審批權下放至市、縣，妥善開展省政府委托下放事項改革試點工作。深入推進“雙隨機一公開”監管，不斷完善事中事后監管制度體系。將國土執法納入縣級跨部門、跨領域綜合執法范圍的縣（市、區），做好監管與執法的有機銜接。
2.深化農村土地制度改革。統籌推進禹城市農村土地征收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度三項改革試點工作，并根據國家統一部署逐步在全省范圍內實施。完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，探索宅基地集體所有權、資格權、使用權“三權分置”，落實集體所有權，保障農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權。
3.深入推進臨沂市國有建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場試點工作。修改完善《建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場建設管理辦法》等規章制度，不斷完善有形市場和網上交易運行模式，探索運用財稅、金融調控手段，健全服務和監管體系，促進新舊動能轉換和產業轉型升級。
4.推進礦業權出讓制度改革。完善礦業權網上交易和競爭性出讓制度，嚴格限制協議出讓。加強出讓交易監管，建立礦業權出讓信息公開查詢系統、礦業權出讓信息分析監測系統。制定礦業權出讓基準價制度，健全礦產資源稅費動態調整機制，加強與礦產資源權益金制度改革的有機銜接，統籌推進礦業權出讓收益、占用費、資源稅、礦山環境治理恢復基金等制度改革。
5.大力推進國土資源科技創新。貫徹落實國土資源部“三深一土”（深地探測、深海探測、深空對地觀測、土地科技創新）國土資源科技創新戰略；推進實施我省“321”國土資源科技創新工程（綠色勘查與深部探測、綠色開采利用、綠色土地工程，清潔能源、清潔地質環境工程，智慧國土工程）。
（七）實施國土資源管理信息化提升工程，全面提高國土資源綜合監管效能。
1.推進國土空間基礎信息平臺建設。健全國土空間數據資源體系，建成國土空間基礎信息云管理與服務平臺，完善國土空間基礎信息共享和應用服務機制，為政府部門開展國土空間規劃、審批、監管及后續審計等提供基礎服務。完善國土資源綜合監管體系，構建綜合監管平臺，積極探索“互聯網+”監管新模式。
2.加強工業用地績效管理。開展全省工業用地調查，摸清工業企業用地、稅收、環保、用工等情況，構建工業用地數據庫和部門信息共享機制，開發建設省、市、縣三級工業用地績效管理平臺，實現對工業用地的全方位動態績效管理，為實施差別化稅收、土地供應、產業調控政策提供決策支撐。
3.全面推進科技管礦。以礦山企業為基本單位，以縣級行政區域為基本單元，構建省、市、縣互聯互通的監管信息系統，提升礦產資源開發監管效能。建設數字化礦山，實時遠程監控礦山開采活動情況，實現資源儲量的動態監管，有效防止礦山企業越界開采、采富棄貧、浪費資源，提高資源開發利用水平。
4.加強信用體系建設。構建包括土地、礦產、測繪地理信息、國土資源工程項目以及國土資源中介服務、國土資源政務誠信等內容的國土資源社會信用體系。建成省、市、縣三級國土資源社會信用信息征集系統，建立跨部門聯動響應機制和失信懲戒機制。
（八）實施雙基建設工程，不斷提高縣鄉兩級管理和服務水平。
1.加強基層國土資源部門規范化建設。以“抓基層、強基礎”為重點，圍繞不斷提升縣（市、區）國土資源局和國土資源所依法行政、依法治理和為民服務能力，研究制定縣（市、區）國土資源局和國土資源所規范化建設方案，重點圍繞基礎工作、業務工作、法治建設、黨風廉政建設、爭先創優等方面建立健全工作標準、程序和制度。全面建立網格化管理制度，將用地監管、糾紛調處、地籍調查、礦山巡查、地災防治等基層國土資源管理工作網格到村莊、企業，責任落實到人。
2.加強基層干部隊伍建設。加強基層國土資源部門領導班子和干部隊伍建設，明確干部隊伍建設目標，激勵干部擔當作為、干事創業。制定干部隊伍中長期培訓計劃，全面提升干部隊伍綜合素質和履職能力。
三、保障措施
（一）加強組織領導。省政府成立示范省創建工作領導小組，負責示范省創建工作的組織領導、指導協調和督查評價等工作。領導小組辦公室設在省國土資源廳，承擔領導小組的日常工作，并定期通報工作進展，協調解決創建工作有關重大問題；領導小組各成員單位要根據職能和創建任務分工，研究制定相關政策措施，加強工作指導。各市要成立相應的領導機構，切實履行示范省創建工作主體責任，結合實際制定實施方案，開展多級聯創，抓好工作落實。
（二）落實經費保障。各級政府要將創建工作目標任務、有關項目建設和政策落實等方面所需資金列入同級財政預算，實行?？顚Ｓ?。要拓寬資金來源渠道，探索多種模式，積極引導社會資金參與創建工作。
（三）強化督查評價。省國土資源廳要會同有關部門研究制定國土資源節約集約利用綜合評價辦法。評價結果作為年度土地利用計劃分配、國土資源重大工程項目和資金安排等事項的重要依據；建立國土資源節約集約示范省創建工作督查通報制度，確保各項工作落到實處，取得實效。
（四）加大宣傳力度。各級、各有關部門要充分利用廣播、電視、報紙、網絡等新聞媒介，加強輿論宣傳，及時總結宣傳先進做法和經驗，引導社會各界提高認識、統一思想、凝聚共識、形成合力，營造創建工作的良好氛圍。
山東省人民政府
2018年3月8日
