各設區市人民政府，省人民政府各工作部門、各直屬機構：
現將《關于推進財政資金統籌使用的實施方案》印發給你們，請結合實際，認真貫徹執行。
陜西省人民政府
2015年12月12日
關于推進財政資金統籌使用的實施方案
為貫徹落實《國務院關于印發推進財政資金統籌使用方案的通知》（國發〔2015〕35號）要求，進一步優化財政資源配置，提高財政資金使用效益，現就推進我省財政資金統籌使用制訂如下實施方案。
一、推進項目資金的統籌使用
推行零基預算。從2016年起，省級全面實施零基預算，改變現行“基數＋增長”的預算分配方式，打破專項基數，以零為基點，根據政策標準和項目入庫情況，據實核定支出預算。對個人補助類民生專項，根據政策標準和實際需求足額安排；對省委省政府確定的重大項目和重點事項，優先保障；對其他專項，根據項目申報情況，區分輕重緩急，統籌平衡，逐項審核，一年一定。除應急救災、預備費等有特殊要求的專項外，年初未細化到具體項目的，原則上不安排支出預算。
加強項目庫管理。提前開展項目可行性研究、招投標、政府采購等前期準備工作，提升項目儲備能力，強化預算事前審核，確保預算一旦下達，資金就能實際使用；對沒有進入項目庫的項目一般不得安排預算；規范項目設置，做細做實項目庫，全面反映項目情況；實施項目全周期滾動管理，逐步完善項目退出機制。
加快項目預算批復和下達。預算經同級人大批準后，要按照規定時間及時批復、下達并撥付資金。對據實結算項目，采取當年預撥、下年清算的方式，切實加快資金撥付進度。項目跨年度實施的，要根據資金需求情況分年下達預算。
建立項目動態調整機制。實時跟蹤了解項目執行情況，項目預算執行進度較慢的，同級財政可按一定比例收回資金，統籌用于經濟社會發展急需資金支持的領域。
二、推進重點科目資金的統籌使用
推進科技資金優化整合。建立公開統一的科技管理平臺，將分散在各部門的現有科技資金優化整合為自然科學基金、科技重大專項、重點研發計劃、技術創新引導專項（基金）、基地和人才專項等五類。
推進教育資金優化整合。按照事權與支出責任相匹配的原則，優化各級政府教育資金支出方向。新增教育經費主要用于逐步縮小區域、城鄉、校際差距，兌現中省出臺的相關政策，促進教育公平。
推進節能環保資金優化整合。按照加快推進生態文明建設總體要求，將現有節能環保領域資金按照節能減排、環境監測監察、大氣污染防治、水污染防治、土壤環境修復治理、生態恢復保護等六類進行統籌整合。
推進涉農資金優化整合。逐步將涉農資金整合為農業綜合發展、農業生產發展、水利發展、林業改革發展、農村社會發展、扶貧開發等六類，突出創新涉農資金管理使用機制。
推進醫療衛生資金優化整合。逐步將醫療衛生領域資金整合為醫療保障、公共衛生、醫療服務等三類，重點支持基本公共衛生、重大疾病預防控制、婦幼健康、計劃生育、食品藥品安全等領域。將新型農村合作醫療和城鎮居民醫療保險補助資金整合為城鄉居民醫療保險補助資金，按照中央部署，逐步實現制度、機構的統一管理。
推動修訂重點支出同財政收支增幅或生產總值掛鉤的相關規定，對確需保障的相關領域支出優先保障，但不再采取先確定支出總額再安排具體項目的辦法。
三、推進部門資金的統籌使用
推進統一預算分配權。對基建投資、科技等資金，加強與其他財政資金的統籌協調，按照統一的預算管理流程進行編制，避免重復安排支出和固化投向。對基建投資、科技資金和其他財政資金都安排支出的項目，制定統一的資金管理辦法，實行統一的資金分配方式。
推進部門內部資金的統籌使用。規范部門預算管理，將公共預算（含非稅收入）、基金預算、國資預算等各個渠道安排的支出，統一編入年初部門預算，收支統籌考慮，減少重復安排。厘清基本支出和項目支出的內涵界限，除經費自理事業單位外，逐步取消項目支出中用于本部門編制內人員經費和公用經費的支出。除突發應急事項外，執行中新增的項目支出，原則上在年初部門預算經費中調劑解決，部門項目支出預算有結余的，不得向財政申請追加。
推進跨部門資金的統籌使用。加強跨部門資金的清理整合，對同一工作事項，原則上應按照部門職責分工，明確由一個部門負責，資金相應列入其部門預算；確需分解為由多個部門負責的，制定統一的資金管理辦法，依據項目和資金性質明確牽頭部門，并按照預算管理規定分別列入各自部門預算，減少部門間橫向分配資金。
規范專項資金設立。嚴格控制每個部門管理的專項資金項目個數，項級科目下一般不再拆分成不同的專項資金。實行專項資金目錄管理，明確專項資金期限，建立“一年一清理”制度。對部門新設專項資金的申請，嚴格按照“部門申請、財政審核、政府審定”的設立程序審批。各部門不得在政策性文件及工作會議中對設立專項資金事項作出決定。
推進部門職責調整和整合。深化機構改革，理順部門間的職責劃分，優化政府機構職能配置和工作流程，加強政府監管，更好發揮政府作用，創造公平競爭的市場環境。
四、推進政府預算體系的統籌協調
加大政府性基金預算轉列一般公共預算的力度。從2016年1月1日起，將水土保持補償費、政府住房基金、無線電頻率占用費、鐵路資產變現收入、電力改革預留資產變現收入等五項基金轉列一般公共預算。上述基金轉列后，支出仍主要用于安排相關支出。
加大政府性基金預算調入一般公共預算的力度。暫時保留在政府性基金預算管理的資金，與一般公共預算投向類似的，調入一般公共預算統籌使用，或制定統一的資金管理辦法，實行統一的資金分配方式。對政府性基金預算結轉資金規模超過該項基金當年收入30%的部分，補充預算穩定調節基金統籌使用。
加大國有資本經營預算調入一般公共預算的力度，逐年提高調入比例。除調入一般公共預算外，國有資本經營預算支出重點用于解決國有企業歷史遺留問題及相關改革成本支出、國有企業的資本金注入及政策性補貼等方面。一般公共預算安排用于這方面的資金逐步退出。
推進專項收入統籌使用。按照財政部規定，三年內逐步取消一般公共預算中以收定支的規定，2016年先行取消城市維護建設稅以及礦產資源補償費、探礦權采礦權使用費和價款等專項收入?？顚Ｓ玫囊幎?，對相關領域支出統籌安排保障。新出臺的稅收收入或非稅收入政策，一般不得規定以收定支、?？顚Ｓ?。清理取消水利基金、殘疾人保障金、基本養老保險費等各類征收業務費或手續費與收入掛鉤的比例，由財政結合部門工作實際，在年初部門預算中統籌核定業務經費。
五、推進跨年度預算的統籌協調
建立跨年度預算平衡機制。一般公共預算的結余資金，應當補充預算穩定調節基金。一般公共預算執行中如出現超收，超收收入用于沖減赤字、化解政府債務或補充預算穩定調節基金；如出現短收，通過調入預算穩定調節基金、削減支出等方式彌補，如仍難以平衡，省級可以在報同級人大或其常委會批準后增列赤字實現平衡，市、縣級政府可以向上級政府申請臨時救助，并在下一年度預算中予以彌補。
編制三年滾動財政規劃。要結合國民經濟和社會發展五年規劃綱要及相關專項規劃、區域規劃，對未來三年重大財政收支情況進行分析預測。在省級部門和部分重點領域試點編制三年滾動財政規劃。
國民經濟和社會發展五年規劃綱要及相關專項規劃、區域規劃等，除國家明確規定以外，一般不得規定重點支出同財政收支增幅或生產總值掛鉤事項。部門、行業規劃涉及財政政策和資金支持的，要與三年滾動財政規劃相銜接，也不得規定支出掛鉤事項。
六、推進規范各類收入及其統籌使用
加大各類收入統籌使用的力度，進一步理順稅費關系，清理、整合和規范政府性基金和專項收入，逐步建立稅收收入為主導、非稅收入適當補充的收入體系。
清理壓縮政府性基金和專項收入。逐步取消政策效應不明顯、不適應市場經濟發展的項目，歸并征收對象相同、計征方式和資金用途相似的項目。按照財政部統一部署，結合稅制改革，依法將具有稅收性質的政府性基金和專項收入改為稅收。對決定取消、歸并、調整的政府性基金，及時修訂相關規章制度。
實行目錄清單管理。定期向社會公開政府性基金和專項收入項目名稱、設立依據、征收方式和標準、收入規模等，提高政策透明度，接受社會監督。
從嚴控制設立收入項目。一般不新設政府性基金和專項收入項目，個別需要新設立的，應有明確的法律、行政法規依據或經國務院批準，并明確征收期限。
七、推進財政存量資金的統籌使用
推進結轉結余資金的統籌使用。對結余資金和連續兩年未用完的結轉資金，一律收回統籌使用。對不足兩年的結轉資金，要加快預算執行，不需按原用途使用的，按規定統籌用于經濟社會發展急需資金支持的領域。從嚴控制一般公共預算結轉項目，可不結轉的項目不再結轉。地方各級財政除國庫集中支付結余外，一律不得按權責發生制列支，已按權責發生制核算的存量資金，要結合當前財政經濟形勢在兩年內使用完畢。
推進預算穩定調節基金的統籌使用。根據實際需要將閑置不用的預算周轉金調入預算穩定調節基金。合理控制預算穩定調節基金規模，預算穩定調節基金在編制年度預算調入使用后的規模一般不超過當年本級一般公共預算支出總額（含對下級轉移支付）的5%。
建立健全財政存量資金與預算安排統籌結合的機制。從2016年起，對上年末財政存量資金規模較大的地區或部門，適當壓縮下年財政預算安排規模。其中，對上年末財政存量資金規模較大的地區，按一定比例相應核減對其下年轉移支付規模；對上年末財政存量資金規模較大的部門，按一定比例相應核減其下年公用經費或項目支出規模。
八、推進預算編制和預算執行的統籌協調
提前預算編制時間。每年6月份，省級啟動下一年度預算編制工作。各部門要提前謀劃，根據中省有關政策或工作任務，及早確定下一年度重點工作和資金投入方向，提前征集項目。省財政廳要牽頭做好年度預算的布置、審核、匯總工作，從每年10月份開始，對各部門申報的下一年度支出項目集中審核，結合省級財力，統籌平衡，匯總編制下一年度政府預算草案。
嚴格控制代編事項。按照《中華人民共和國預算法》和國務院的規定，細化預算編制，提高年初預算到位率。按照因素法分配的專項資金，要根據相關因素提前測算下達到市縣或單位；按照項目法分配的專項資金，要在年初細化編制到具體項目和單位。各級財政應嚴格控制代編預算，對確需代編預算的事項，應及時報同級政府批準，并在當年6月30日前下達；逾期未下達的，收回同級財政總預算統籌使用。
提高地方預算完整性，省財政要將中央提前通知轉移支付編入省本級預算或省對市縣轉移支付預算，中、省對市縣的轉移支付預計數要提前下達市縣，市縣應足額編入本級預算，并及時組織實施。
加快預算執行，接到上級轉移支付資金后，應在30日內正式下達到下級政府或項目實施單位。除據實結算等特殊項目外，省和市（區）對下級的一般性轉移支付和專項轉移支付，應分別在本級人大批準預算后的30日和60日內正式下達。
嚴格預算調整，硬化預算約束，年度預算執行中除救災等應急支出通過動支預備費等解決外，一般不出臺增加當年支出的政策，必須出臺的政策，應通過以后年度預算安排資金。
九、推進債務資金的統籌使用
加大存量債務資金和新增債務資金的統籌使用力度。結合地方政府存量債務清理甄別工作，對尚未使用的地方政府存量債務資金，一律納入預算管理，與新增債務資金統籌安排使用。其中，一般債務資金納入一般公共預算，由各級財政部門統籌用于沒有收益的公益性項目建設；專項債務資金納入對應的政府性基金，與該項政府性基金統籌用于對應的有一定收益的公益性項目建設。按照財政部部署，探索提前下達地方政府債務新增限額，提高預算編制的完整性，同時加快發行進度。督促市縣政府在新增債務限額內優先安排中省確定的重點項目。
加強庫款管理與債務發行的統籌協調。加快地方政府置換債券發行進度。庫款較高的地區，可根據省級批準的債券額度，結合庫款余額和債券發行時點，合理安排債券資金的支出進度，促進庫款管理與債務發行有機結合。
十、推進轉移支付資金的統籌使用
優化轉移支付結構。屬于中省事權的，盡可能由中央和省級支出安排，中省直接實施，并加強對項目遴選和執行的控制；屬于市縣事權的，由市縣承擔支出責任，中省主要通過一般性轉移支付給予支持，對少量的引導類、救濟類、應急類以及具有地域信息管理優勢的事務通過專項轉移支付予以支持，并將具體資金分配權、項目確定權交給市縣，中省側重加強監管。
清理整合專項轉移支付。對目標接近、資金投入方向類同、資金管理方式相近的專項轉移支付予以整合，制定統一的資金管理辦法。根據各地財政狀況，同一專項對不同市縣可采取有區別的分擔比例，但不同專項對同一市縣的分擔比例應逐步統一規范。按照中央統一部署，結合事權與支出責任劃分，將按因素法分配的專項轉移支付，逐步納入省對下一般性轉移支付，使一般性轉移支付占比提高到60%以上。加強轉移支付項目和部門預算項目的統籌，減少執行中的預算級次調整。
探索專項轉移支付分配新方式。對保留的具有一定外部性的競爭性領域專項資金，逐步改變行政性分配方式，主要采取基金管理、股權投資等市場化運作模式，鼓勵與金融資本相結合，發揮撬動社會資本的杠桿作用。
推動先行先試。通過對市縣予以必要授權或修改相關預算資金管理辦法，允許市縣政府在推進財政資金統籌使用方面先行先試。對上級政府下達的專項轉移支付，下級政府可在不改變資金類級科目用途的基礎上，發揮貼近基層的優勢，結合本級預算安排情況，加大整合力度，將支持方向相同、扶持領域相關的專項轉移支付整合使用。
