河南省人民政府辦公廳關于促進產業集聚區和開發區改革創新發展的實施意見
豫政辦〔2017〕159號
各省轄市、省直管縣(市)人民政府,省人民政府各部門:
產業集聚區和開發區是我省推動工業化、城鎮化快速發展和對外開放的重要平臺。為貫徹落實《國務院辦公廳關于促進開發區改革和創新發展的若干意見》(國辦發〔2017〕7號),促進我省產業集聚區和開發區合理有序良性發展,更好地發揮在全省轉型發展攻堅中的示范、引領和支撐作用,經省政府同意,現提出如下實施意見。
一、總體要求
(一)指導思想。全面貫徹黨的十九大精神,深入貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想,認真落實省第十次黨代會部署,進一步發揮優勢打好“四張牌”,貫徹新發展理念,堅持質量第一、效益優先,以供給側結構性改革為主線,把產業集聚區和開發區作為全省轉型發展攻堅的主陣地,著力培育優勢特色集群,著力集聚創新創業要素,著力拓展開放合作空間,著力促進綠色低碳轉型,著力塑造營商環境優勢,提升土地產出率、資源循環利用率、智能制造普及率、大中型企業研發機構覆蓋率和產城融合發展水平,加快向現代產業園區轉變,建設成為全省轉型發展引領區、創新創業核心區、產城融合示范區、改革開放先行區,為決勝全面小康、讓中原更加出彩提供堅強持久支撐。
(二)基本原則。
1.創新引領,提升結構。把創新擺在核心位置,優化創新創業生態環境,集聚特色創新資源,加快發展新技術、新產業、新業態、新模式,積極培育引領型產業,率先形成高端化、綠色化、智能化、融合化的新型產業體系。
2.統籌規劃,分類指導。統籌產業集聚區和開發區功能布局和數量規模,分類明確發展定位,促進整合優化提升和錯位發展,強化多規合一,推動產業發展與城市功能同步完善、雙向融合,促進產城深度融合發展。
3.深化改革,開放帶動。堅持問題導向,更加尊重市場規律,更好發揮政府作用,推進管理體制、建設運營機制和行政審批制度改革,持續優化營商環境,加快開放型經濟發展,全面激發產業集聚區和開發區的內生動力。
4.集聚集約,綠色生態。堅定不移走集群發展之路,完善公共服務和產業配套體系,注重區域產業協同和上中下游產業鏈接共生,同步推進前端清潔生產和后端廢棄物資源化利用,切實提高集群發展質量和綠色發展水平。
(三)發展目標。到2020年,全省產業集聚區和開發區改革創新發展邁出堅實步伐,總體發展水平和質量效益大幅提升,主要經濟指標占全省份額顯著提高,新動能加快培育,產業加速邁向中高端,主營業務收入超千億元產業集聚區達到20個左右,國家級開發區達到30個以上,形成一批在國內具有重要影響的先進制造業基地和產業集群品牌,在建設先進制造業強省、現代服務業強省、現代農業強省、網絡經濟強省中的綜合載體作用更加突出。
到2025年,全省產業集聚區和開發區空間形態和功能布局更加合理,綜合競爭力和輻射帶動力持續增強,創新創業體系更趨完善,高端化、綠色化、智能化、融合化的新型產業體系全面形成,戰略性新興產業和生產性服務業比重大幅提升,適應開放型經濟發展的體制機制基本健全,產城實現深度融合發展,成為帶動全省轉型發展的強大引擎和經濟強省建設的支撐主體。
二、優化區域形態布局
綜合考慮資源環境承載能力、產業基礎和發展潛力,統籌優化產業集聚區和開發區空間布局、功能定位和數量規模,著力構建差異化協同發展的新格局。
(一)推動整合提升。原則上每個縣(區、市)設立1家產業集聚區或開發區,嚴格控制新設各類開發區,逐步清理、整合、撤銷小而散的各類園區,使全省產業集聚區和開發區數量達到合理規模。以現有省定產業集聚區為基礎建立儲備庫,積極推動符合條件的省定產業集聚區納入全國開發區審核公告目錄。鼓勵以國家級開發區和已納入全國開發區審核公告目錄、發展水平較高的產業集聚區、開發區為主體,結合調區、擴區,整合或托管區域鄰近、產業關聯的各類園區。以“一區多園”模式整合建設的產業集聚區和開發區區塊數一般不超過3塊,被整合園區的地區生產總值、財政收入等經濟統計數據可按屬地原則進行分成。對位于中心城區、工業比重低的產業集聚區和開發區,積極推動向城市綜合功能區轉型。支持經濟綜合實力強、產業特色明顯、發展潛力較大的產業集聚區,按規定程序認定為省級開發區或升級為國家級開發區。
(二)促進協調發展。加強統籌規劃,協同推進產業集聚區和開發區功能完善,構建與中原城市群“一核四軸四區”網絡化空間格局有機銜接的布局形態。圍繞鄭州大都市區建設,推動都市區內的產業集聚區和開發區全面提升產業集群競爭優勢和國內外資源整合力,加強高端產業和創新要素集聚,率先建成具有國際競爭力和影響力的產業新城區。圍繞沿隴海、京廣發展主軸和濟南—鄭州—重慶、太原—鄭州—合肥發展軸等四個主要軸帶建設,著力增強沿線產業集聚區和開發區輻射帶動能力,加強先進制造業和戰略性新興產業布局,促進合理分工、聯動發展,支撐現代產業和城鎮密集帶加快建設。圍繞北部跨區域協同發展示范區、東部承接產業轉移示范區、西部轉型創新發展示范區和南部高效生態經濟示范區建設,著力提升產業集聚區和開發區綜合承載能力,突出區域發展特色,優化產業分工協作,更好地發揮對省際相鄰城市合作聯動發展的支持帶動作用。
三、分類引導差異化發展
推動產業集聚區和開發區立足區域資源稟賦和自身優勢,科學定位發展方向,實現專業化、特色化發展。
(一)產業集聚區。以產業轉型升級為核心,完善優化功能布局,吸引集聚創新資源,大力推進開放招商,加強區域產業協作,培育壯大優勢特色產業集群。發展質量較高的產業集聚區著力提高創新體系效率,加快主導產業向中高端邁進,加強新興產業和生產性服務業布局,促進生產型制造向服務型制造轉變,增強核心競爭力,培育具有國內外影響力的引領型產業集群,打造區域經濟增長極。發展水平較低的產業集聚區著力增強綜合承載能力,培育創新創業生態,完善產業配套體系,加大精準招商力度,加快傳統制造業改造升級,推動主導產業特色化、集群化發展。
(二)經濟技術開發區。重點提升貿易投資便利化程度,加速產業與外貿聯動發展,發展外向型產業集群。國家級經濟技術開發區著力推動制造業向生產服務型轉變,創建國家新型工業化產業示范基地,參與全球產業分工和價值鏈重組,引領全省制造業核心競爭力和國際分工地位提升。省級經濟技術開發區著力增強產業承載能力,推廣應用新技術、新工藝、新裝備、新材料,提高產業附加值,帶動區域經濟優化升級。支持符合條件的省級經濟技術開發區創建國家級經濟技術開發區,鼓勵經濟綜合實力強、產業特色明顯、發展質量高的產業集聚區創建省級經濟技術開發區。
(三)高新技術產業開發區。以提高自主創新能力為核心,以促進科技成果轉化為重點,大力發展戰略性新興產業和高新技術產業,打造新興產業主陣地。國家級高新技術產業開發區著力集聚國內外創新引領型資源,搶占戰略性新興產業和高新技術產業競爭制高點,建設具有重大引領作用和影響力的國家創新中心。省級高新技術產業開發區著力優化創新創業生態,集聚各類創新要素,加快培育創新型產業集群,打造區域創新發展高地和產業創新中心。支持符合條件的省級高新技術產業開發區創建國家級高新技術產業開發區,鼓勵產業基礎好、創新能力強的產業集聚區創建省級高新技術產業開發區。
(四)海關特殊監管區。創新監管模式,完善大通關協作機制,提升服務水平,率先復制推廣自由貿易試驗區改革舉措,建設全省開放型經濟新高地。推動產業向產業鏈兩端拓展、向服務領域延伸,引導高端加工制造業、高端服務業和戰略性新興產業集聚發展,促進加工貿易轉型升級。推進向保稅加工、保稅物流、保稅服務等多元化方向發展,支持發展自主研發、監測維修、再制造、跨境電商等新業態。推動符合條件的地方積極申建綜合保稅區。
四、推動產業轉型升級
堅持改造傳統存量、提升細分領域、培育新興產業并重,實施中國制造2025河南行動,加快產業向高端化、綠色化、智能化、融合化方向發展,培育形成引領型產業。
(一)做優做強主導產業。引導各地產業集聚區明確主導產業發展定位,聚焦細分產業領域,推動骨干企業加快主導產品更新換代和質量品牌提升,擴大本地配套規模,提高競爭力和引領力。推動以智能制造為主攻方向提檔升級,加強智能技術和智能裝備推廣應用,建設一批智能車間和智能工廠。全面完成新一輪技術改造。積極運用市場化、法治化辦法化解過剩產能。到2020年,主導產業主營業務收入占全部主營業務收入比重超過50%的產業集聚區達到150個左右。
(二)培育發展新興產業。支持基礎較好、優勢突出的產業集聚區布局建設新興產業園區,重點圍繞新一代智能終端、電子核心基礎部件、智能制造裝備、新能源汽車及智能汽車、智能電力及新能源裝備、生物醫藥、尼龍及化工新材料、高端合金材料、智能傳感器及物聯網、節能環保等10個新興制造業領域,加快引進龍頭企業和重大項目。到2020年,全省形成10個左右帶動能力突出、配套體系完善、競爭優勢明顯的千億級新興產業集群。
(三)推動產業融合發展。積極發展科技咨詢、工業設計、信息服務、現代物流、電子商務等生產性服務業,提升產業集聚區主導產業配套水平。支持制造業骨干企業向研發、設計、營銷、品牌推廣和系統集成等方面延伸,積極發展智能產品和智能服務,加快向服務型制造轉變。深化制造業與云計算、大數據、物聯網等新一代信息技術融合,推進研發、生產、銷售和管理全過程的互聯網化,在重點行業推廣大規模個性化定制、網絡化協同制造等新型制造模式,打造制造業轉型升級的新引擎。
(四)壯大優勢特色產業集群。實施產業集群提質行動,按照品牌企業共生、總裝和零部件企業集聚、制造和服務業融合三類路徑,加快培育競爭力強的優勢特色產業集群。以省轄市為主體,推動龍頭項目和產業鏈關聯項目向中原城市群主要發展軸帶沿線產業集聚區集聚,打造市域千億級主導產業集群品牌。引導各縣(市、區)圍繞資源、市場和省轄市域產業鏈,聚焦主導產業延鏈補鏈強鏈,培育壯大縣域百億級特色產業集群。到2020年,市域千億級產業集群達到25個左右,縣域百億級產業集群達到160個左右。
五、加快創新驅動發展
匯聚以引領型資源為重點的各類創新要素,建立以企業為主體、市場為導向、產學研深度融合的技術創新體系,推動產業集聚區由要素驅動向創新驅動轉變。
(一)培育創新引領型企業。建立創新引領型企業名錄,支持符合條件的企業在重大關鍵技術研發、產業創新聯盟構建、人才技術集聚等方面率先突破,打造一批具有國內領先水平和國際競爭力的創新龍頭企業。實施高新技術企業倍增計劃,加強科技型中小企業培育,推動高新技術企業和“科技小巨人”企業大幅增加。到2020年,全省創新引領型龍頭企業達到100家以上。
(二)建設創新引領型平臺和機構。圍繞產業集聚區主導產業集群發展和新興產業集群培育,支持以骨干企業為主體,聯合高等院校、科研院所,共建產業技術創新戰略聯盟、產業創新中心、產業技術研究院等新型研發機構。實施大中型企業省級以上研發機構全覆蓋工程,推動大中型企業加快建設高水平研發平臺,支持申建國家重點(工程)實驗室、工程(技術)研究中心、制造業創新中心等高層次創新平臺。到2020年,省級新型研發機構達到100家,基本實現產業集聚區大中型工業企業省級以上研發機構全覆蓋。
(三)引進創新引領型人才和團隊。完善柔性引才方式,出臺更具吸引力的政策,建立“綠色”通道,促進更多高層次創新人才和團隊向產業集聚區集聚。深入實施“中原百人計劃”、河南省高層次科技人才引進工程,大力引進兩院院士、“千人計劃”專家、國家重大科技成果完成人等海內外高層次人才和團隊,支持其帶技術、帶成果、帶項目到產業集聚區開展創新創業和成果轉化。到2020年,全省累計引進創新引領型團隊200個以上。
(四)推進大眾創業萬眾創新。完善創新創業載體,積極建設大學科技園、創客空間、創新工場等孵化器,提高孵化器運行質量,創建一批“雙創”示范基地,構建“創業苗圃+孵化器+加速器”的全程孵化體系。鼓勵創新引領型企業開放共享創新平臺資源,以“互聯網+”帶動上下游企業集聚發展。健全支持創新創業的金融服務體系,推動設立創投基金、產業發展基金、成果轉化引導基金、重點產業知識產權運營基金等各類基金,拓展科技創新投入渠道。開展農民工返鄉創業試點示范,引導擁有資金、技術和管理能力的外出務工人員回鄉創業,創建一批返鄉創業示范園。
六、推進綠色集約發展
健全市場化資源要素配置機制,加強資源集約節約和綜合利用,加大環境污染防治力度,建設生態環保型園區。
(一)優化資源要素配置。探索開展企業分類綜合評價,建立以畝均稅收、研發創新和節能環保等為主要指標的評價體系,根據評價結果配套實施差別化的資源要素配置政策,倒逼落后無效產能退出和低端低效企業轉型,推動資源要素向產出效益好、技術水平高、帶動作用強的企業集聚。開展土地集約利用評價,將新增建設用地指標向節約集約用地好的產業集聚區傾斜。嚴格執行環境影響評價制度,對入區企業或項目設定環境準入要求,將區域減排騰出的排污指標優先分配給能源消費存量削減量大的產業集聚區。
(二)實施低碳化循環化改造。推動企業循環式生產、產業循環式組合,建設資源共享、廢物處理公共平臺,開展水效能效領跑者行動,建設一批綠色示范工廠和綠色園區。大力推進大氣、水、土壤等污染治理,實施工業污染源全面達標排放計劃,推動重點污染物治污減排工程建設。以京津冀大氣污染傳輸通道7個省轄市和洛陽、平頂山、三門峽等3個省轄市的產業集聚區為重點,加快實施“電代煤”、“氣代煤”、能源梯級利用、能源系統優化等工程。以資源型城市和廢舊資源回收利用基礎較好的產業集聚區為重點,布局建設一批靜脈產業園。到2020年,完成所有國家級開發區和80%以上的省定產業集聚區循環化改造。
(三)積極盤活低效資產。按照企業主體、屬地主責、政府引導、依法處置和盡量多兼并重組、少破產清算的原則,突出運用市場機制、經濟手段和法治辦法,分類處置產業集聚區停產半停產企業和停建緩建項目。根據所屬行業特點、工藝技術水平、市場前景、資產運營等情況,因地制宜、因企施策制定處置方案,采取租賃回購、兼并重組、債務重組、破產重整、破產清算等方式,加快盤活廠房、設備、土地等資產。加強產業集聚區土地利用動態監管,加大閑置土地、低效用地再開發利用力度,建立常態化處置機制。
七、提高開放發展水平
堅持開放合作發展,加大精準招商力度,完善開放載體平臺,加快構建開放型經濟體系。
(一)推進招商引資提質提效。支持各地結合實際,在法定權限內制定實施更有針對性和創新性的招商引資政策。推動各地發揮本地資源、市場等優勢,瞄準重點區域、重點領域,加強謀劃包裝和對接洽談,靈活運用集群招商、產業鏈招商、協會招商、以商招商等方式,引進行業龍頭企業和關鍵配套項目。推廣“資本+產業”招商模式,依托省產業集聚區發展、戰略性新興產業、先進制造業集群培育等投資基金和各地產業基金,開展股權招商和并購招商。定期舉辦豫商回歸專題招商活動。健全招商臺賬管理和跟蹤服務機制,提高項目履約率、資金到位率、項目開工率。
(二)加強開放平臺布局建設。支持進出口加工貿易規模較大的產業集聚區設立保稅倉、出口監管倉庫,支持外向型企業集中的產業集聚區設立綜合保稅區。推動大通關建設,完善電子口岸平臺功能和國際貿易“單一窗口”,強化與沿海及邊境口岸的合作聯動,打通與國外市場的連接通道。加快省多式聯運物流和交易平臺建設,推動產業集聚區積極對接利用鄭州航空口岸和鐵路口岸功能,提升參與全球資源配置能力。復制推廣中國(鄭州)跨境電子商務綜合試驗區建設經驗,在具備條件的產業集聚區布局跨境電商產業園區。
(三)推動開放合作共建。支持有條件的產業集聚區主動對接國家“一帶一路”戰略,積極參與沿線國家工業園區、經貿合作區、經濟特區等園區建設,鼓勵省內礦山裝備、電氣裝備、現代農機等優勢企業到境外開展國際產能合作和裝備制造合作。鼓勵有條件的產業集聚區和開發區與國內外先進開發區“結對子”,積極引進先進開發區的品牌、人才、技術、資金和管理經驗,探索異地合作共建園區,積極發展飛地經濟,定向承接產業轉移。
八、推動產城融合發展
持續增強產業集聚區綜合承載功能,加強與城鎮在基礎設施、公共服務、生態建設等方面的銜接協調和共建共享,提高產城互動融合水平。
(一)優化內部功能布局。根據產業集聚區發展階段和發展需要,統籌推進建成區、發展區、控制區功能布局調整,科學確定工業、物流倉儲、公用設施、公共管理與公共服務設施、商業服務業設施等各類用地規模和布局,形成功能匹配、緊湊集約、有序開發的空間格局。突出產業集聚區生產功能,統籌生活、商務、生態功能布局,依托相鄰城區布局建設住宿、教育、醫療、體育等公共服務設施,配套建設商業、娛樂、休閑等設施,在確有需要的產業集聚區布局建設職工公寓等生活服務設施,提升宜居宜業水平。
(二)提升基礎設施水平。推動城鎮公共服務設施向產業集聚區延伸覆蓋,進一步完善產業集聚區各類基礎設施。積極推進地下綜合管廊建設,產業集聚區新建道路配套建設地下綜合管廊不少于道路長度的30%,鼓勵建設海綿型集聚區。持續提升寬帶網絡覆蓋和公共區域無線網絡覆蓋水平,加快NB—IoT(基于蜂窩的窄帶物聯網)部署,建設一批固定寬帶千兆示范區。依托中原云數據中心等平臺,深化云計算、大數據應用,加快智慧園區建設。
(三)推進產城深度融合。加快開封、濟源等國家產城融合示范區建設,統籌規劃產業集聚區、人口集聚區、綜合服務區、生態保護區等功能分區,促進產業發展和城市功能相融合,打造城市綜合功能區。以二星級及以上具有一定規模的產業集聚區為重點,加強新產業、新業態、新模式項目布局,完善公共服務設施,提升城市綜合服務功能,推動向綜合型城市經濟轉型,新創建一批產城融合示范區。
九、健全管理體制機制
全面推進產業集聚區和開發區體制機制創新,加強和改進管理、服務,為企業發展營造良好環境。
(一)復制推廣先行改革舉措。依托省轄市中心城區及相鄰縣(市)具備條件的產業集聚區和開發區,率先復制鄭州航空港經濟綜合實驗區、中國(河南)自由貿易試驗區和鄭洛新國家自主創新示范區的建設經驗和先行先試政策,統籌改革推動、開放帶動、創新驅動,形成引領帶動全省改革開放創新的制度優勢和戰略示范效應。簡化和規范投資項目審批流程,推行在線并聯審批,開展“區域評價”“容缺辦理”等試點。
(二)提高行政管理效能。深化“放管服”改革,積極推行權責清單、服務清單和負面清單制度,將能夠下放的省級經濟管理權限下放給國家級開發區,市級政府經濟管理權限下放給產業集聚區。完善區鎮套合管理體制,規范產業集聚區管理機構和職能設置,充分依托當地政府履行社會管理、公共服務和市場監管等職能。推進相對集中行政許可權改革,鼓勵探索設立行政審批局,實現“一枚印章管審批”。推行“互聯網+政務服務”,依托省電子政務服務平臺,推進產業集聚區和開發區管理服務智能化、便捷化。建立健全產業集聚區和開發區運行監測機制,加強對主要經濟指標的統計監測和分析研判。
(三)完善要素保障服務機制。創新開展銀企對接活動,建立健全“助保貸”、續貸周轉金、增信基金等機制,引導金融機構擴大對產業集聚區優勢企業的信貸規模。支持產業集聚區企業通過上市和發行債券擴大直接融資規模,鼓勵中小企業利用新三板和中原股權交易中心融資。實施產業集聚區用工培訓計劃,開展定向、定崗和訂單式職業培訓。結合售電側改革,積極推進產業集聚區內用戶自主或以打捆方式參與電力直接交易。
(四)創新建設運營模式。支持具備條件的產業集聚區和開發區實行政企分開、政資分開,探索構建政府引導、市場化運作、企業化運營的開發運營模式,設立或引進與行政管理機構分離的投資開發公司,統籌負責產業集聚區和開發區土地開發、基礎設施建設、招商引資等服務。推進產業集聚區政府性投融資平臺市場化轉型,支持與金融機構、省級投融資平臺合作,建立風險分擔、利益共享的新型融資模式。鼓勵以PPP(政府和社會資本合作)模式建設公共服務和基礎設施項目。
十、保障措施
(一)加強組織領導。完善省產業集聚區聯席會議制度,統籌推進全省產業集聚區的規劃建設管理,協調解決相關重大問題,省產業集聚區聯席會議辦公室負責有關具體事宜。省有關部門根據職責分工,按規定程序開展經濟技術開發區、高新技術產業開發區、海關特殊監管區和其他省級開發區的設立、擴區、升級等工作,共同推進本實施意見各項任務落實。各地要建立健全統一協調機制,細化責任分工,確保本實施意見各項任務落到實處。
(二)強化規劃引領。產業集聚區和開發區建設要符合國民經濟和社會發展規劃、主體功能區規劃和城鄉總體規劃,實現產業、土地、城市、生態環境、區域公共服務基礎設施等規劃多規合一。各地要嚴格按照產業集聚區和開發區相關規劃依法依規實施滾動開發,嚴禁隨意變更位置、擴大面積,切實維護規劃的權威性和嚴肅性。核準面積和用途已基本建成且達到合理集約用地標準的可適當擴區,受城市總體規劃修編等因素影響或功能定位發生變化的可按程序申請調區。
(三)加強政策扶持。積極爭取并完善落實國家關于開發區發展的各項政策。加大產業集聚區投資發展等相關基金投放力度,支持產業集聚區提質轉型創新發展。深入落實國家和省降成本各項政策措施,降低企業生產經營成本。省有關部門要根據職責,制定完善財政、金融、土地、人才、安全監管等方面的政策措施。各地要結合本地實際制定完善針對性配套政策。
(四)實行動態管理。適時修訂完善產業集聚區、經濟技術開發區、高新技術產業開發區等考核評價辦法,加強對創新驅動、綠色發展、新興產業培育等轉型發展成效的考核。強化考核評價結果運用,在控制新增數量、提升發展質量的原則下,逐步實行“有升有退”的動態管理,對考核結果好的產業集聚區和開發區優先考慮擴區、升級并加大政策支持力度;對資源要素利用率低、環保不達標、安全生產隱患多、長期效益不好、管理不善的,予以警告、通報、限期整改、核減面積直至撤銷,不支持其擴區、調區和升級,不予申報納入全國開發區審核公告目錄。
河南省人民政府辦公廳
2017年12月12日
