各市?自治州人民政府,省政府各委?辦?廳?局:
完善財政轉移支付制度是建立現代財政制度的重要內容,也是實現政府間財力與事權相匹配?推進基本公共服務均等化的重要手段?改革和完善省對下財政轉移支付制度,對于加快政府職能轉變?推進政府治理能力現代化?促進全省區域經濟協調發展具有重要意義?為貫徹落實《國務院關于改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見》(國發〔2014〕71號)精神,按照《預算法》和《中共青海省委青海省人民政府關于印發<青海省深化財稅體制改革總體方案>的通知》(青發〔2015〕6號)等有關要求,結合我省實際,現就改革和完善省對下財政轉移支付制度提出以下意見:
一?總體要求
(一)指導思想?全面貫徹黨的十八大和十八屆二中?三中?四中?五中全會精神,按照中央和省委?省政府關于深化財稅體制改革的總體部署,圍繞建立現代財政制度,以推進地區間基本公共服務均等化為主要目標,通過調整優化轉移支付結構,建立一般性轉移支付穩定增長機制,規范優化專項轉移支付,健全轉移支付制度體系,加強轉移支付管理,強化激勵約束功能,充分調動市(州)縣改革發展的積極性,為促進全省經濟社會協調發展提供制度保障?
(二)目標任務?按照“增一般?壓專項?強監管?重績效”的基本思路,根據改革事項的輕重緩急?難易程度?實施條件,統籌推進財政轉移支付制度改革,加快形成以均衡地區間財力分布?由市(州)縣政府統籌安排使用的一般性轉移支付為主體,一般性和專項轉移支付比例合理適度的轉移支付結構?先行解決當前轉移支付結構不夠優化?專項轉移支付項目設置不夠規范等
緊迫問題和突出矛盾,逐步破解與政府間事權劃分相關的體制性?機制性問題?從2016年起,力爭用3-5年時間基本建立起功能完善?責權明晰?規范透明?運轉高效?保障有力的省對下財政轉移支付制度,促進基層財政保障能力明顯增強,縣級基本財力得到有效保障,全省基本公共服務均等化水平明顯提高?
二?結合事權與支出責任劃分,調整優化轉移支付結構
(一)明確轉移支付功能定位?按照中央統一部署,研究制定理順省以下政府事權和支出責任指導意見,合理劃分省以下事權與支出責任,科學界定省對市(州)縣轉移支付功能?除按規定由中央承擔的事權以外,屬于省級事權的,由省級全額承擔支出責任,原則上由省本級支出安排,并實施直接管理;屬于省級和市(州)縣共擔事權的,由省級和市(州)縣共同分擔支出責任,省級分擔部分根據事權項目性質,通過一般性轉移支付或專項轉移支付委托市(州)縣實施;屬于市(州)縣事權的,由市(州)縣承擔支出責任?對市(州)縣履行本級事權存在財力缺口的,省級主要通過一般性轉移支付給予補助,逐步取消對市(州)縣基本公共服務領域的零散補助項目?少量的引導類?救濟類?應急類事務可通過專項轉移支付予以支持,以實現特定政策目標?
(二)優化轉移支付結構?通過存量調整和增量傾斜,進一步優化轉移支付結構,不斷提高基層財政保障能力,促進市(州)縣政府財力與事權相匹配?按照中央統一部署,將適合省級承擔的事權與支出責任逐步上移,相應減少省級委托市(州)縣實施的事權及相關轉移支付?將專項轉移支付中屬于市(州)縣事權,以及數額相對固定?補助政策和標準明確或具有財力補助性質的項目,逐步歸并到一般性轉移支付體系;將一般性轉移支付中屬于省級委托事權的項目,逐步轉列專項轉移支付?
三?完善一般性轉移支付制度,推進基本公共服務均等化(一)建立一般性轉移支付穩定增長機制?結合中央補助,逐步增加省對市(州)一般性轉移支付規模和比例,2017年將一般性轉移支付占比提高到50%,力爭到2020年達到60%以上?今后省級因財政體制調整新增的財力,以及清理壓減專項資金?收回以前年度存量資金形成的可用財力,主要用于增加對市(州)縣的一般性轉移支付,并重點向重點生態功能區?財政困難地區傾斜?中央和省級出臺增支等政策形成的市(州)縣財力缺口,原則上通過一般性轉移支付調節,支持市(州)縣因地制宜安排支出,增強基層政府統籌能力?
(二)健全一般性轉移支付體系?堅持“?；?促均衡”的政策導向,簡化一般性轉移支付項目,逐步建立以均衡性轉移支付為主體?并輔助以少量體制結算補助的一般性轉移支付體系?結合中央政策調整,整合歸并教育?社會保障?醫療衛生?公共安全等同一方向或領域的一般性轉移支付項目?加大均衡性轉移支付力度,科學設置有關因素?權重,進一步加大對人口較多?貧困面較大?經濟基礎薄弱?公共服務水平低?支出成本相對較高以及生態保護任務重等困難地區的轉移支付力度?圍繞“保工資?保運轉?保民生”政策目標,進一步調整完善縣級基本財力保障機制,合理確定并動態調整保障范圍和標準,強化激勵約束,切實增強縣鄉財政保障能力,改善縣級財力均衡度?
(三)健全完善轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制?適應新型城鎮化和戶籍制度改革新形勢,進一步調整完善縣級基本財力保障機制獎補辦法,將轉移支付分配與農業轉移人口市民化掛鉤,客觀反映各地政府的基本公共服務支出需求,推動城鎮基本公共服務向常住人口全覆蓋?建立健全農業轉移人口動態管理和信息共享機制,加強農業轉移人口統計和市民化政策梳理,改進教育?基本公共衛生?扶貧等轉移支付分配辦法,實現相關經費可攜帶性?對按因素法分配轉移支付時應按各地常住人口測算,增加對吸納農業轉移人口較多且財力薄弱縣的轉移支付?具體辦法由省財政廳會同有關部門另行研究制定?
(四)建立有利于促進經濟發展方式轉變的轉移支付制度?加快實施激勵性轉移支付政策,將轉移支付與各地轉方式調結構成效掛鉤,促進各地保護生態,推進城鎮化建設,加快服務業發展,支持節能減排,打贏扶貧攻堅等?歸并和規范現有生態保護補償渠道,加大重點生態功能區轉移支付力度,完善生態質量考核機制,引導各地加快生態文明建設?
四?規范優化專項轉移支付,促進加快政府職能轉變
(一)從嚴控制專項轉移支付?從2016年起,未經省政府批準,一律不新設省級專項資金?新設立的專項應有明確的項目主管部門?政策目標?資金需求?資金用途和執行期限,不得與財政收支規模?增幅或GDP等指標掛鉤?對確需增加投入的項目,新增支出主要通過調整既有專項予以解決?研究制定推進財政資金統籌使用的實施方案,盤活各領域財政沉淀資金,減少項目數量,提高資金使用的整體效能?建立健全專項轉移支付定期評估和退出機制,對政策到期?政策調整?績效低下或偏離項目初設目標,不符合經濟社會事業發展目標任務的專項轉移支付,按程序予以調整或取消?通過從嚴控制專項,確保省級專項數量和資金規模比上年只減不增?
(二)創新競爭性領域專項管理?對保留的具有一定外部性的競爭性領域專項,應控制資金規模,突出保障重點,改變行政性分配方式,主要采取基金管理等市場化運作模式,逐步與金融資本相結合,發揮撬動社會資本的杠桿作用,更加有效地帶動社會資金推動實體經濟發展?政府投資基金按照“政府引導?市場運作,科學決策?防范風險”的原則進行運作,基金主要支持就業創業?中小企業發展?產業轉型升級和發展?基礎設施和公共服務領域?從2016年起,省級安排的支持產業發展資金,將逐步通過基金投資方式予以支持?基金設立應報經同級人民政府批準,應有章程?目標?期限及指定投資領域,委托市場化運作的專業團隊管理,重在引導?培育和發展市場,鼓勵創新創業?少數不適合實行基金管理模式的,也應在事前明確補助機制的前提下,事中或事后采取貼息?先建后補?以獎代補?保險保費補貼?擔保補貼等補助方式,防止出現補助機制模糊?難以落實或套取補助資金等問題?具體辦法由省財政廳會同有關部門另行研究制定?
(三)清理取消不合理的資金配套?除國務院及其授權部門和省委?省政府規定外,主管部門不得自行要求市(州)縣政府承擔配套資金?對省級和市(州)縣共同承擔的事項,省級要依據公益性?外部性等因素,并結合各地財力狀況,合理確定對不同地區的分擔標準或比例,并逐步統一對同一地區不同民生保障類專項轉移支付項目的省級補助比例?對屬于市(州)縣事權的事項,主要由市(州)縣統籌推進,必要時省級采取以獎代補等方式給予引導支持?對中央支持藏區公益性項目所需地方配套資金,由省級全額統籌解決?
(四)調整優化省級基建投資專項?在保持省級基建投資合理規模的基礎上,劃清省級基建投資專項與其他財政專項轉移支付的邊界,調整優化省級基建投資支出結構,重點用于全省重大基礎設施和公益性項目建設,壓減或取消對市(州)縣“小?散?碎”投資補助,逐步退出競爭性領域投入?按照“集中財力辦大事”的原則,優先支持省委?省政府確定的重大工程項目建設,集中保障在建續建重點項目建設,切實抓好中央投資項目省級配套資金落實?逐步提高省級基建投資用于重要基礎設施和公益性項目的比重,確保2017年達到70%以上?
(五)加強專項轉移支付分配管理?嚴格資金分配主體,非行政機關一般不得負責對下分配財政資金?積極推行專項資金“因素法”分配方式,省級按“因素法”分配的專項轉移支付比重逐步達到60%左右?對關系群眾切身利益的專項,廣泛征求社會各界意見,推動建立政府引導?社會組織評價?群眾參與的分配機制?每一項專項轉移支付都應有一個資金管理辦法,對整合后的專項轉移支付,相關部門要加快制定統一的資金管理辦法,逐步做到政策目標明確,分配主體統一,分配辦法一致,資金投向協調?需要發布項目申報指南的專項,應在資金管理辦法中明確?補助對象應按照政策目標設定,并按政府機構?事業單位?個人?企業等進行分類,便于監督檢查和績效評價?
五?強化轉移支付預算管理,提高資金使用效益
(一)加快預算執行進度?加強上下級政府間預算管理的銜接,省?市(州)應當將對下的轉移支付預計數提前下達市(州)?縣,市(州)縣將其編入本級預算?進一步提高提前下達轉移支付預計數的比例,加快轉移支付預算下達進度?省直部門應做好項目前期準備,及時分配專項預算資金?市(州)縣應及時細化落實項目,按規定撥付資金?省級下達的財政轉移支付必須納入市(州)縣政府預算管理,按規定向同級人大或其常委會報告?
(二)規范資金支付使用?對省級下達的一般性轉移支付,市(州)縣政府應采取有效措施,確保統籌用于民生等重點領域?對省級下達的專項轉移支付,市(州)縣政府在不改變資金類級科目用途的基礎上,發揮貼近基層的優勢,結合本級相關專項資金安排情況,加大整合力度,將支持方向相同?扶持領域相關的專項轉移支付整合使用,切實提高財政資金整體使用效益?
(三)積極推進信息公開?各級政府轉移支付預算安排情況,在同級人大批準后20日內由財政部門向社會公開,并對重要事項作出說明?主動向社會公開一般性轉移支付和專項轉移支付的具體項目?管理辦法,逐步向社會公開分配結果?
(四)認真開展績效評價?完善轉移支付績效評價制度,科學設置績效評價機制,利用因素法?項目法,合理確定指向明確?細化量化?合理可行?相應匹配的績效目標指標,做到定量與定性相結合?強化第三方評價,有效開展績效評價,提高績效
評價結果的可信度,并將績效評價結果同預算安排有機結合,作為轉移支付分配的重要依據?逐步創造條件向社會公開績效評價結果?
六?強化組織保障,推動改革順利實施
(一)加強組織協調?改革和完善省對下財政轉移支付制度是財稅體制改革的重要組成部分,涉及面廣,政策性強,利益調整大?各地區?各部門要高度重視,加強組織領導,凝聚各方共識,周密安排部署,形成改革合力?省財政廳要發揮好牽頭作用,健全工作機制,完善配套措施,主動作為,勇于擔當?要會同有關部門和地區及時總結經驗,加強宣傳引導,推動落實本意見確定的各項政策措施?省級各預算主管部門作為轉移支付項目管理和預算執行的責任主體,要適應政府職能轉變要求,積極推進轉移支付改革?
(二)加大監督問責?按照“過程可控?結果可查”的原則,逐步建立一般性轉移支付資金使用的備案和督導機制?加強專項轉移支付全過程監控和檢查,建立健全信息反饋?責任追究和獎懲機制,全面實施信用負面清單制度,對單位或個人弄虛作假?冒領騙取?損失浪費財政資金等失信失范行為進行記錄和懲戒?除中央和省級委托事項外,專項轉移支付一律不得用于財政補助單位人員經費和運轉經費,不得違規用于對企業和個人的稅費減免或返還,以及樓堂館所?形象工程等國家明令禁止的項目建設?
(三)完善市(州)對下財政轉移支付制度?各市(州)政府要參照本意見,改革和完善市(州)對下轉移支付制度,調整優化轉移支付結構,改革分配方法和資金管理,提高轉移支付科學性?規范性和透明度?要切實承擔資金管理的主體責任,對省級按“因素法”切塊下達的資金,研究制定具體的資金監管辦法,明確資金使用范圍?分配方式和撥付程序,確保資金按規定方向使用?
青海省人民政府
2015年12月31日
(發至縣人民政府)
