湖南省人民政府辦公廳
關于開展農村承包土地的經營權和農民
住房財產權抵押貸款試點的實施意見
湘政辦發〔2016〕21號
各市州、縣市區人民政府，省政府各廳委、各直屬機構：
為貫徹落實《國務院關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》（國發〔2015〕45號）精神，經省人民政府同意，現就做好我省農村承包土地的經營權和農民住房財產權（以下統稱"兩權"）抵押貸款試點提出以下實施意見：
一、總體要求和主要目標
（一）總體要求。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，以創新、協調、綠色、開放、共享的理念為引領，遵照"依法有序、自主自愿、穩妥推進、風險可控"的原則，按照所有權、承包權、經營權三權分置和經營權流轉有關要求，落實農村土地的用益物權、賦予農民更多財產權利，有效盤活我省農村資源、資金、資產，增加農業生產中長期和規?；洜I的資金投入，支持補齊我省"三農"發展短板，促進農民增收致富和農業現代化加快發展，形成一批可復制、可推廣的試點經驗，為國家制定或修改相關法律法規提供參考。
（二）主要目標。試點期內，圍繞"一個總體目標"：即切實落實"兩權"抵押融資功能，推動完善"兩權"抵押貸款管理體制，創新推出一批以農村承包土地的經營權和農民住房財產權為核心抵押物的涉農信貸產品。落實"六項配套措施"：一是多方參與、分類有序、運轉順暢的抵押物處置機制建設進展順利；二是農村土地承包經營權確權登記頒證工作全面完成，宅基地使用權及農村房屋所有權確權登記頒證工作進展顯著，借款人確權登記頒證服務需求得到有效滿足；三是組織完善、功能健全、運行規范、管理嚴格、風險可控的農村產權流轉交易市場平穩較快發展；四是程序清晰、證書規范的"兩權"抵押登記制度進一步健全；五是農村產權價值評估體系更加完善，專業評估機構穩步發展；六是貸款風險補償及緩釋機制更加健全，業務風險有效分散。努力實現"三個提升，一個不高于":即"兩權"抵押貸款余額、增量和支持的客戶數等有較大幅度提升，貸款不良率不高于全省平均水平。
二、試點范圍
（一）試點地區。根據《全國人民代表大會常務委員會關于授權國務院在北京市大興區等232個試點縣市區、天津市薊縣等59個試點縣市區行政區域分別暫時調整實施有關法律規定的決定》，我省開展農村承包土地的經營權抵押貸款試點的縣市為漢壽縣、岳陽縣、新田縣、桃江縣、洞口縣、沅陵縣、慈利縣和雙峰縣，開展農民住房財產權抵押貸款試點的縣市為瀏陽市、耒陽市和麻陽縣。
（二）試點金融機構。省內各金融機構均可參與試點。推動形成以農村合作金融機構、農業銀行、郵儲銀行、農業發展銀行等涉農金融機構為主體，其他金融機構積極參與的"兩權"抵押融資服務組織體系。
（三）可參照執行的事項。省內已開展"兩權"抵押貸款業務但未取得全國人大常委會法律授權的地區，應堅持審慎原則，按照國務院國發〔2015〕45號文件要求，參照本實施意見，對配套措施等進行規范、改進和完善，在有效防范、控制和化解風險的前提下，穩妥有序開展"兩權"抵押貸款業務。
對于以承包土地的經營權、農民住房財產權為他人貸款提供擔保的，沒有承包到戶的農村集體土地（指耕地）的經營權用于抵押的，以及集體林地經營權抵押貸款和草地經營權抵押貸款均可參照本實施意見執行。
三、試點任務
（一）切實落實"兩權"抵押融資功能。在貸款對象上，重點支持專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業龍頭企業等新型農業經營主體。在貸款產品上，鼓勵開發以"兩權"為單一抵押物，或"兩權"抵押占主導作用的信貸產品。在貸款用途上，應主要用于農業生產經營等貸款人認可的合法用途。在貸款抵押率及額度上，應統籌考慮借款人信用狀況、借款需求與償還能力、承包土地的經營權價值及流轉方式、用于抵押的房屋所有權及宅基地使用權價值等因素，合理自主確定。鼓勵對誠實守信、有財政貼息、農業保險或農民住房保險等增信手段的借款人，適當提高抵押率。在貸款利率上，應參考人民銀行同期同檔次基準利率，結合借款人實際合理自主確定。在抵押合同約定的利率之外不得另外或變相增加其他費用。在貸款期限上，應綜合考慮承包土地經營權可抵押期限、貸款用途、貸款風險、土地流轉期內租金支付方式等因素合理自主確定承包土地的經營權抵押貸款期限。鼓勵在承包土地的經營權剩余使用期限內發放中長期貸款，有效增加農業生產的中長期信貸投入。應綜合考慮借款人的年齡、貸款金額、貸款用途、還款能力和用于抵押的農民住房及宅基地狀況等因素合理自主確定農民住房財產權抵押貸款期限。
（二）建立健全抵押物處置機制。因借款人不履行到期債務或者發生當事人約定的情形需要實現抵押權時，金融機構可依法采取貸款重組、按序清償、協議轉讓、交易平臺掛牌再流轉等多種方式處置承包土地的經營權抵押貸款抵押物；在保證基本居住權的前提下，依法采取貸款重組、按序清償、協議轉讓、房產變賣或拍賣等多種方式處置農民住房財產權抵押貸款抵押物。抵押物處置收益由金融機構優先受償。變賣或拍賣抵押的農民住房，受讓人范圍原則上應限制在相關法律法規和國務院規定的范圍內。各試點縣市要切實完善抵押物處置措施，積極探索設立或引入政府牽頭、社會資本參與的農村資產管理公司、農村物權公司和農村產權收儲中心等產權收儲或托管機構，對無法流轉或流轉不成功的抵押物進行統一收購和處置，確保承貸銀行順利實現抵押權。
（三）加快推進確權登記頒證工作。對試點縣市"兩權"確權登記頒證工作實行安排優先、費用優惠。試點縣市要加快推進轄內農村土地承包經營權確權登記頒證、房屋所有權及宅基地使用權調查確權登記頒證工作，其中農村土地承包經營權確權登記頒證原則上應于2016年12月底前全面完成。鼓勵試點縣市探索對依法采取轉包、出租、互換、轉讓、入股和其他合法方式獲得的經營權，統一頒發流轉土地經營權證。農民住房財產權抵押貸款試點縣市要率先實施不動產統一登記，將登記窗口逐步延伸至鄉鎮。已實行統一登記的瀏陽市要進一步健全相關管理制度，耒陽市、麻陽縣應分別在2016年6月底、2016年11月底前實施不動產統一登記。
（四）積極構建"兩權"價值評估體系。借貸雙方可采取委托第三方評估機構評估、銀行自行評估或者借貸雙方協商等方式對"兩權"價值進行評估。試點縣市要積極培育農村產權評估機構，探索制定"兩權"價值評估標準和操作流程，編制和發布"兩權"基準價格。對難以協商認定或授信額較大的，原則上應由具備資質條件的評估機構進行評估。農村承包土地的經營權價值評估應綜合考慮當地農用地分等定級估價成果、土地已付租金、平均預期純收入、經營權剩余年限以及地上（含地下）附著物等因素。宅基地使用權及房屋所有權評估應綜合考慮農房位置、建筑材料、建筑面積、使用年限等因素。
（五）完善"兩權"抵押登記制度。試點縣市"兩權"抵押實行登記制度。承包土地的經營權抵押登記在農業主管部門或試點地區政府授權的農村產權流轉交易平臺辦理。房屋所有權及宅基地使用權抵押登記在試點地區政府確定的不動產登記機構辦理。"兩權"抵押登記部門要切實采取審核、公示等多種方式，確保抵押物權屬沒有爭議。試點縣市要制定和完善"兩權"抵押登記工作細則等制度辦法，細化抵押登記條件、類別和程序。對符合條件的，抵押登記部門應在規定時限內頒發他項權利證書，對抵押物的權屬、面積、地界、抵押時間等事項依法進行登記確認，確保"兩權"抵押登記在法律上的有效性，保障金融機構權益。農民住房財產權設立抵押的，需將宅基地使用權與住房所有權一并抵押。試點期內，相關部門對"兩權"抵押登記應適當減免費用。
（六）大力發展農村產權流轉交易市場。試點縣市要建立和完善農村產權流轉服務平臺，加快構建縣市、鄉鎮一體化、多級聯網的農村產權流轉交易市場體系和農村產權信息管理網絡，制定和完善管理辦法，科學設計交易規則，明確產權審查監督、組織交易、交易鑒證、調處仲裁、風險防范等方法、步驟，實現農村產權流轉交易市場的公開、透明、規范運行。政府出資設立的農村產權流轉交易市場應以提供公益性服務為主，不得以盈利為目的。試點縣市要針對農村產權交易流轉市場建設和運營，出臺相應財政補貼等優惠政策。
（七）建立風險緩釋及補償機制。每個試點縣市應建立100萬元以上的"兩權"抵押貸款風險補償專項資金，用于補償分擔自然災害等不可抗力造成的損失和保障抵押物處置期間農民基本居住權益。省財政通過先建再補、以獎代補等形式對試點地區予以適當補助。試點縣市應建立健全補償資金管理辦法，明確管理部門、使用條件和補償比例等；對風險補償資金應實行專戶儲存、專戶專用，并足額劃撥資金；專項資金規模應根據貸款發放情況適時擴大。鼓勵試點地區通過政府性擔保公司提供擔保的方式，為"兩權"抵押貸款主體融資增信。各試點縣市要進一步完善轄內政策性融資擔保機構資本金補充機制，支持融資性擔保機構在試點縣市開發多層次、多元化的擔保產品和業務模式，對小微企業和農業經營主體等給予一定擔保費率的優惠。支持省級再擔保機構在試點縣市拓展業務。有條件的試點地區對"兩權"抵押貸款可給予一定比例的利息補貼。
（八）加大各項政策支持力度。人民銀行長沙中心支行對開展"兩權"抵押貸款業務取得良好效果的金融機構，要加大支農再貸款支持力度。相關部門要扎實推進試點地區農村信用體系建設，深入推進金融安全區創建，做好信用戶、信用村、信用鄉鎮評定與創建，培育農村信用文化，營造良好的農村信用環境。省財政廳要督促試點縣市及時撥付農村金融機構定向費用補貼和縣域金融機構涉農貸款增量獎勵資金。省國土資源廳要優先向試點縣市提供農地確權工作底圖。稅務部門要落實金融機構涉農貸款和中小企業貸款損失準備金稅前扣除等相關稅收優惠政策。湖南銀監局要對試點縣市"兩權"抵押貸款實行差異化監管政策，合理確定"兩權"抵押貸款風險權重、資本計提、貸款分類等方面的計算規則和激勵政策，適當提高試點縣市"兩權"抵押貸款不良率的容忍度，免予追究信貸人員的合規責任。湖南保監局要大力推進農業保險和農民住房保險工作，鼓勵保險公司開發"兩權"抵押貸款保證保險等相關產品，支持試點縣市保險公司發展特色農險，積極爭取和推動提高政策性農業保險和農民住房保險保費補貼力度，提高保險金額。
四、實施步驟
（一）試點啟動階段（2016年3月底前）。成立湖南省農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點工作小組（以下簡稱"省級試點工作小組"），各試點縣市相應成立試點工作小組，小組辦公室設在同級人民銀行。試點縣市要制定"兩權"抵押貸款試點實施方案，明確試點任務目標、試點內容、實施步驟、工作措施等內容，以市級人民政府名義上報省級試點工作小組。省內地方法人金融機構要根據國務院國發〔2015〕45號等文件要求，制定"兩權"抵押貸款管理辦法和操作規程，并按屬地原則報當地人民銀行備案。
（二）全面推進階段（2016年4月-2017年10月）。省級試點工作小組要強化監督考核，選擇部分試點縣市開展現場調研督導，督促試點縣市落實各項配套措施；適時召開全省"兩權"抵押貸款試點工作中期推進會，總結前期試點工作，部署后階段工作。試點縣市要積極開展"兩權"抵押貸款試點工作宣傳活動，定期開展試點工作自評，加快落實確權登記頒證、價值評估、抵押登記、流轉交易、風險補償等配套措施，為試點業務發展營造良好環境。金融機構要積極創新"兩權"抵押貸款相關信貸產品，不斷提升涉農信貸服務水平，積極穩妥開展試點業務。
（三）總結評估階段（2017年11月-12月）。試點縣市系統總結試點過程中的典型經驗、成功做法和存在的問題及建議，形成書面報告并以市州政府名義上報省級試點工作小組。省級試點工作小組對全省"兩權"抵押貸款試點情況開展全面評估，并撰寫全省試點工作報告，提出相關政策建議，以省人民政府名義上報全國"兩權"抵押貸款試點工作指導小組。
五、工作要求
（一）加強組織領導。省人民政府成立由分管副省長任組長的省級試點工作小組，人民銀行長沙中心支行、省農委、省政府金融辦、省發改委、省財政廳、省國土資源廳、省住房城鄉建設廳、省林業廳、省地稅局、省國稅局、省政府法制辦、湖南銀監局和湖南保監局等部門為省級試點工作小組成員單位，省級試點工作小組辦公室設在人民銀行長沙中心支行。省級試點工作小組要落實好全國"兩權"抵押貸款試點工作指導小組有關工作要求，加強對試點工作的指導協調，及時研究解決試點中遇到的重點、難點問題，并做好跟蹤指導、專項統計、評估總結等相關工作。在試點期間的每年年末形成年度試點總結報告，于次年1月底前以省人民政府名義報送全國"兩權"抵押貸款試點工作指導小組。省級試點工作小組各成員單位要明確分管負責人、責任處室，并指定1名聯絡員負責日常聯系。根據工作需要，試點工作小組辦公室召集各成員單位召開專題會議，協調試點相關工作。
（二）落實責任分工。試點縣市政府要切實承擔試點主體責任，把"兩權"抵押貸款試點作為關系"三農"發展的大事，列入年度工作要點，完善相關工作機制，落實各項配套政策，切實保障工作經費，確保試點取得實效。各級人民銀行要切實發揮好牽頭作用，加強與各成員單位的溝通聯絡，明確試點任務分工，細化分解目標任務，及時協調推動解決試點中存在的困難和問題。各級試點工作小組成員單位要各司其職、密切配合，及時制定和完善配套文件，形成齊抓共管、整體推進的工作格局。金融機構對試點地區基層行（社）參與試點，要在績效評價、資源配置、信貸授權等方面，做好配套的制度安排，確保試點穩妥推進。
（三）有序實施推動。試點縣市要結合本地實際制定試點實施方案，細化試點任務目標、責任分工和時間節點，將抵押物風險處置、確權登記頒證、價值評估、抵押登記、交易流轉和風險補償等配套措施做細、做實，嚴格按照進度要求扎實推進試點。金融機構要制定"兩權"抵押貸款業務發展規劃，明確"兩權"抵押貸款投放計劃、相關信貸產品創新和建立健全信貸管理制度等具體目標，有序開展"兩權"抵押貸款業務。
（四）開展檢查督促。省級試點工作小組要通過實地督導、定期核查、隨機抽查等方式，加強對試點縣市業務開展、配套政策落實、風險處置等方面工作的檢查督促，及時了解情況、總結經驗、解決問題。市級人民政府要強化對試點縣市相關工作的監督管理。金融機構要對試點地區基層行（社）"兩權"抵押貸款發放情況開展專項檢查或抽查，督促其積極參與試點，妥善處理業務風險，依法合規開展業務。
（五）強化考核評估。人民銀行長沙中心支行要牽頭建立和完善"兩權"抵押貸款專項監測考核及簡報制度，明確監測考核對象、內容和時間等要求，規范試點貸款數據和信息的采集、整理、反饋和發布工作，及時客觀反映試點進展情況，為科學決策提供依據。將"兩權"抵押貸款試點工作納入"三農"信貸政策導向效果評估內容。試點縣市和省級金融機構要明確責任部門，健全工作機制，認真做好數據和信息報送工作。試點縣市應于每季度末5個工作日內提交季度總結報告和政策建議，由所在市人民銀行會同當地銀監部門審核匯總后，于每季度末10個工作日內報送省級試點工作小組辦公室，省級試點工作小組辦公室以簡報形式印送工作小組各成員單位。人民銀行長沙中心支行會同湖南銀監局匯總各市審核后的報告，于季后20個工作日內報送全國"兩權"抵押貸款試點指導小組辦公室。
（六）做好輿論引導。各級各部門要強化對"兩權"抵押貸款試點工作的宣傳報道，因地制宜，創新方法，以群眾喜聞樂見的形式開展試點工作宣傳，重點針對農戶和家庭農場、專業大戶、農民合作社、農業龍頭企業以及其他參與試點工作的各類主體，積極宣傳"兩權"抵押貸款試點的重大意義、政策要求、貸款條件、服務流程等情況，適時推介典型經驗、成功做法，促進相關各方提高認識、達成共識，營造推進試點的良好氛圍?！?/p>
湖南省人民政府辦公廳
2016年3月31日
