湖南省人民政府辦公廳
關于推進工程總承包發展的指導意見
湘政辦發〔2017〕58號
各市州、縣市區人民政府，省政府各廳委、各直屬機構：
工程總承包是國際通行的建設項目組織實施方式，是指從事工程總承包的企業，按照與建設單位簽訂的合同，對工程項目的設計、采購、施工等實行全過程承包，并對工程的質量、安全、工期和造價等全面負責的承包方式。大力推進工程總承包，有利于提高工程建設質量水平，提升勞動生產效率；有利于推進工程建設領域供給側結構性改革，推動建筑業轉型升級；有利于壯大實體經濟，促進經濟社會可持續發展。為深化建設項目組織實施方式改革，根據《中共中央國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》（中發〔2016〕6號）、《國務院辦公廳關于促進建筑業持續健康發展的意見》（國辦發〔2017〕19號）等文件精神，結合我省實際，經省人民政府同意，現就推進工程總承包發展提出以下指導意見。
一、總體要求
（一）指導思想。貫徹適用、經濟、安全、綠色、美觀的方針，以質量效益為前提，以市場需求為導向，以改革創新為支撐，大力推進工程總承包發展，推動工程勘察、設計、制造、施工等環節深度融合，化解過剩產能，促進轉型升級，提升建筑業綜合競爭力，培育新的經濟增長點。
（二）基本原則。堅持市場主導與政府推動相結合。適應建設工程市場需求，充分發揮建設單位、設計企業、施工企業在建設方式改革中主導作用，積極采用工程總承包，形成質量效益明顯提升、企業互利共贏的良好局面。政府營造鼓勵工程總承包發展的政策環境，政府投資項目和國有投資項目帶頭采用工程總承包，鼓勵社會投資項目采用工程總承包。
堅持改革創新與規范管理相結合。堅決破除現行制度束縛，大力推進建設方式改革，簡化監管程序，優化投資環境，鼓勵設計、施工、制造企業融合發展，推動工程技術創新。健全工程總承包招標投標、質量安全監管制度，規范市場秩序，確保質量安全。
堅持試點先行與循序漸進相結合。選擇重點領域和基礎較好的地方，先行開展工程總承包試點，總結經驗，發展企業，培養人才，形成示范效應。堅持試點先行、逐步推開、循序漸進的方式，在工程建設領域全面推廣工程總承包，推動建筑業整體轉型升級。
（三）工作目標。通過大力推進工程總承包，充分發揮傳統產業優勢，推動建筑業轉型升級，打造建筑業強省，到2025年，工程總承包成為工程建設市場的主要承包方式。完善政策制度，健全監管體系，配套服務支撐，培育發展具有工程總承包能力企業1000家以上，造就一批國內外品牌工程總承包企業，培養100萬人以上具有現代建造水平的各類專業人才隊伍。
二、重點任務
（四）大力推進建設項目組織實施方式改革。各地要把建設項目組織實施方式改革作為城鄉建設領域改革的重要任務，打破分段碎片式工程承包的壟斷地位，積極鼓勵建設單位采用工程總承包方式實施項目建設，釋放工程總承包市場需求。通過需求牽引供給，帶動工程總承包市場供給，充分發揮市場機制在工程建設資源配置中的決定性作用，構建以工程總承包為主的工程建設市場。
（五）分步推行工程總承包。2017-2020年，裝配式建筑應采用工程總承包，政府投資新建房屋、市政、交通、水利及園林等項目，國有投資新建項目應逐步采用工程總承包，鼓勵社會資本投資新建項目和PPP項目采用工程總承包，到2020年新建項目工程總承包占比，長沙市、株洲市、湘潭市達到30%以上，其他市州達到20%以上。2021-2025年，政府投資新建房屋、市政、交通、水利及園林等項目，國有投資新建項目全面采用工程總承包，鼓勵社會資本投資新建項目和PPP項目采用工程總承包，到2025年新建項目工程總承包占比，長沙市、株洲市、湘潭市達到70%以上，其他市州達到50%以上。各市州、縣市區要結合建設工程市場實際，編制本地工程總承包推廣計劃，分步驟、穩妥地推進建設方式改革。
（六）健全工程設計審查制度。建設單位在工程總承包前應組織設計企業編制初步設計文件，并將初步設計文件報相關部門審查，取得初步設計批準文件。對小型、簡單建設項目，建設單位在工程總承包前可組織設計企業編制方案設計文件，報相關部門核準。初步設計文件（或方案設計文件）內容，應達到國家標準規定的設計深度要求。政府投資項目，應根據初步設計文件（或方案設計文件）編制工程概算，報發改、財政部門審核批準后方可進行工程總承包。
（七）規范工程總承包招標投標活動。加快建立適應工程總承包的招標投標管理制度，制訂工程總承包評標辦法，建立工程總承包評標專家庫。建設單位應依法組織工程總承包招標投標，依法擇優確定中標企業，并給予未中標企業適當補償。工程總承包的招標內容應包括工程詳勘、施工圖設計、工程施工、部品構件制造、設備采購安裝及裝飾裝修等。建設單位與中標企業可以采用工程總價合同或成本加酬金合同，約定分包事項，除以暫估價形式包括在工程總承包范圍內且依法必須進行招標的項目外，工程總承包企業可以依據合同分包，但不得將所有業務一并轉包或者分別分包。
（八）建立工程技術進步的激勵機制。加快推廣建筑信息模型技術、裝配式建筑，對采用建筑信息模型技術、裝配式建筑投標的總承包企業在招投標活動中應給予加分?？偝邪髽I應采用先進工程技術進行設計、施工、運維優化，組織編制優化方案，報建設單位審核同意后方可應用工程實踐。對優化方案有效提高工程質量、縮短工期、節省投資、降低運維費用及延長設計壽命的，建設單位可根據所產生效益給予獎勵。各級各相關部門及行業協會應鼓勵工程總承包企業開展工程技術創新。
（九）加快推進設計與施工融合發展。深入開展工程建設領域供給側結構性改革。大力支持工程勘察、設計、施工、制造等企業重組融合。鼓勵設計企業、施工企業、制造企業相互參股。鼓勵設計企業申請建筑業企業資質，已取得工程設計綜合資質、行業甲級資質的企業，可以直接申請相應類別施工總承包一級資質，企業完成的相應規模工程總承包業績可以作為其工程業績申報。具有一級及以上施工總承包資質的企業可直接申請同類別或相近類別的工程設計甲級資質，申請不同類別的工程設計資質的，應從乙級資質開始申請（不設乙級的除外）。鼓勵企業在園區投資建立裝配式建筑、部品構件制造基地，通過高科技企業認證，提高工業化、信息化、智能化水平。
（十）大力開展工程總承包金融創新。鼓勵保險企業針對工程總承包開展保險業務創新，為建設單位、工程總承包企業、分包企業、供貨企業、制造企業提供全方位的工程保險服務。在購買安全生產責任保險的同時，鼓勵建設單位購買工程質量責任保險。在工程總承包招標投標中應實行銀行保函或擔保公司保函的形式，向建設單位提供履約擔保。金融機構應積極開拓工程總承包金融業務，提供各種信貸支持。
（十一）加強工程總承包項目監管。工程總承包項目施工圖應按照規定進行施工圖設計文件審查。工程總承包項目的分包必須根據合同約定或者經建設單位同意后依法實施，嚴禁轉包和違法分包。工程總承包企業應依法辦理建設工程質量、安全監督和施工許可等相關手續。住房城鄉建設部門在相關許可和備案表格中應增加工程總承包企業、工程總承包項目經理等欄目。對承擔分包任務的設計企業或施工企業，住房城鄉建設部門不得要求其與建設單位簽訂設計合同或施工合同，不得作為申請領取施工許可證的前置條件。自行施工或分包施工業務的，應當依法取得安全生產許可證。工程總承包企業應組織分包企業配合建設單位完成工程竣工驗收，簽署工程質量保修書。
（十二）落實工程總承包的質量安全責任。工程總承包企業按照合同約定對建設單位負責，對質量安全全面負責。分包企業按照分包合同的約定對工程總承包企業負責，分包不能免除工程總承包企業的合同義務和法律責任。承接工程總承包的企業應具有相應設計施工資質，承接分包業務的企業應具有相應資質。僅具有設計資質或施工資質的企業承接工程總承包項目的，應將施工或設計業務根據合同和相關規定分包給具有相應資質的企業。自行實施設計或施工的，不得將工程主體部分的設計或施工業務分包給其他單位。工程總承包企業應制定質量安全生產責任制，明確企業法人、項目經理、技術負責人、設計負責人、施工負責人及分包企業的責任，建立質量安全獎懲制度，加強質量安全日常管理。
（十三）建立工程總承包咨詢服務支撐體系。加快構建圍繞工程總承包的結算支付、投資咨詢、勘察設計、招標代理、工程監理及造價咨詢等服務支撐體系。各級財政部門、國有企業應將工程總承包作為政府工程、國有投資的主要采購方式，按總價合同直接支付。對議價、調價部分應另行編制決算，核準后支付。工程造價咨詢企業依據合同對可調價部分提供決算報告。審計機關應對總價合同和議價、調價進行監督。投資咨詢和勘察設計企業應提高可行性研究水平，深化初步設計或方案設計。招標代理企業應制訂工程總承包代理操作規程，加強招標投標、資格預審及評標定標等活動管理。工程監理企業應增加勘察設計技術人員，培訓勘察設計方面專業知識，提高對勘察設計質量監理能力。工程造價咨詢企業應在概算中增加地質詳勘、施工圖設計及裝修裝飾等內容。鼓勵投資咨詢、勘察設計、招標代理、工程監理及造價咨詢等企業重組融合，提供全過程工程咨詢服務。住房城鄉建設部門應編制工程總承包相關定額。
（十四）加強政府投資項目資金管理。采用工程總承包模式的財政性資金項目，要按《湖南省財政監督條例》及相關法律、法規、制度規定，對其預算、結算、決算進行全過程評審及監督。未中標總承包企業補償應設置總額限制，補償計算基數、標準、總額均不得超過原未中標方案設計單位補償標準。在不超過投資概算前提下，對總承包企業采用技術創新或設計施工優化節省投資的，可給予工程總承包企業節省投資部分的50%作為獎勵?？偝邪召M和建設單位管理費的總額應控制在《基本建設財務規則》（財政部令第81號）及《財政部關于印發<基本建設項目建設成本管理規定>的通知》（財建〔2016〕504號）規定的建設單位管理費控制數內。
（十五）規范工程總承包稅收征收。積極落實營改增稅收政策，工程總承包企業應加強內部管理，改善內部管理流程，加強進項稅額管理，主動防范增值稅專用發票虛開虛抵等涉稅風險，不斷提高抵扣比例，實現應抵盡抵，適應新稅制，釋放營改增實效。對經認定為高新技術企業承接工程總承包的，按規定享受相關稅收優惠。其他企業在工程總承包中發生研發費用支出的，應按規定享受相關稅收優惠。
三、工作措施
（十六）加強組織領導。各市州、縣市區人民政府要因地制宜制訂推進工程總承包的目標和任務，把工程建設項目組織實施方式改革納入當地重要改革事項，作為新型城鎮化的重要內容，建立健全工作機制，完善配套政策，組織具體實施，并列入工作監督考核指標體系，定期通報考核結果，確保各項任務落到實處。各級住房城鄉建設部門負責指導推進房屋建筑和市政領域的工程總承包；各級交通部門負責指導推進公路、鐵路領域工程總承包；各級水利部門負責指導推進水利、水電領域工程總承包；各級住房城鄉建設部門和統計部門應加強協調配合，依法做好工程總承包統計工作。
（十七）加強示范引導和宣傳引導。各地各部門積極引導建設單位優先采用工程總承包，從重點工程、重點企業入手，通過試點項目，擴大提高質量、提升效益的示范效應，培育一批工程總承包骨干企業，組織開展經驗交流，充分調動積極因素，共同推動建設方式改革。通過多種形式深入宣傳發展工程總承包的經濟社會效益，廣泛宣傳工程總承包基本知識和政策規章，提高社會認知度，營造各方共同關注、支持工程總承包發展的良好氛圍。
（十八）加大政策支持力度。各級財政部門對采用工程總承包有效節省財政資金的，優先保障支付。在安排涉及工程建設的試點示范中，應要求推進工程總承包。對工程總承包企業申請科技項目和標準項目，應給予優先安排。工程總承包項目參與評獎，應給予加分鼓勵。相關部門應加大工程總承包職業技能培訓資金投入。
（十九）加快人才隊伍建設。工程總承包企業應大力培養工程總承包經營管理、工程技術管理等專業人才，培養懂設計、通施工、會管理的復合型人才。鼓勵高等學校、職業院校設置工程總承包相關課程，推動企業開展校企合作，創新人才培養模式。在建筑、市政、交通、水利等行業專業技術人員繼續教育中增加工程總承包相關內容。
（二十）發揮行業組織作用。相關行業組織在推進工程總承包發展過程中，積極反映企業訴求，協助政府開展相關政策研究，制訂相關行業標準、示范文本，提供工程總承包人才培養和培訓服務，開展工程總承包經驗交流。
湖南省人民政府辦公廳
2017年10月31日
（此件主動公開）
