湖南省人民政府辦公廳
關于完善集體林權制度的實施意見
湘政辦發〔2017〕64號
各市州、縣市區人民政府，省政府各廳委、各直屬機構：
為持續深化集體林權制度改革，加快現代林業發展，提升林業富民能力，推進農村供給側結構性改革，促進生態文明和生態強省建設，根據《國務院辦公廳關于完善集體林權制度的意見》（國辦發〔2016〕83號）文件精神，經省人民政府同意，現就完善我省集體林權制度提出以下實施意見。
一、總體要求
（一）指導思想。全面貫徹黨的十九大精神，堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，緊緊圍繞統籌推進"五位一體"總體布局和協調推進"四個全面"戰略布局，牢固樹立創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，認真落實黨中央、國務院決策部署，按照省委、省人民政府關于加強生態文明建設和深化農村綜合改革的要求，堅持和完善農村基本經營制度，落實集體所有權，穩定農戶承包權，放活林地經營權，推進集體林權規范有序流轉，發展新型林業經營主體，促進林業適度規模經營，完善扶持政策和社會化服務體系，廣泛調動農民和社會力量發展林業，充分發揮林業生態、經濟和社會效益。
（二）基本原則。堅持農村林地集體所有制，鞏固集體林地家庭承包基礎性地位，加強農民合法財產權益保護；堅持創新體制機制，拓展和完善林地經營權能，構建現代林業產權制度；堅持生態、經濟和社會效益相統一，開發利用集體林業多種功能，實現增綠、增質、增效；堅持發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用，充分調動社會資本發展林業的積極性，增強林業發展活力。
（三）總體目標。到2020年，基本形成集體林業的良性發展機制，集體林業產權制度更加健全，發展機制更加靈活，管理服務體系更加完善，政策保障更加有力，實現森林資源持續增長、農民林業收入顯著增加、國家生態安全得到保障。全省新型林業經營主體發展到2萬家，林業規?；洜I面積達到30%以上，山區農民林業綜合收入年均增長10%以上。
二、主要任務
（一）穩定林地承包關系。
1.進一步明晰產權。各級林業主管部門和不動產登記部門要密切配合，繼續做好集體林地承包確權登記頒證工作,強化林地承包經營權物權保護。對承包到戶的集體林地，權屬證書要發放到戶；對采取聯戶承包的集體林地，要將林權份額量化到戶；對采取股份經營的集體林地，要將股權證發放到戶，建立股份經營機制。對仍由農村集體經濟組織統一經營管理的林地，要依法將股權量化到戶、股權證發放到戶，發展多種形式的股份合作。
2.加強林權權益保護。逐步建立集體林地所有權、承包權、經營權分置運行機制，不斷健全歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的集體林權制度，形成集體林地集體所有、家庭承包、多元經營的格局。依法保障林權權利人合法權益，任何單位和個人不得禁止或限制林權權利人依法開展經營活動。確因國家公園、自然保護區、森林公園等生態保護需要的，可探索采取市場化方式對林權權利人給予合理補償，著力破解生態保護與林農利益間的矛盾。對納入天然林保護范圍，停止商業性采伐的集體和個人所有的天然商品林，安排停伐管護補助。在承包期內，農村集體經濟組織不得隨意調整承包林地，不得強行收回農業轉移人口的承包林地。探索開展進城落戶農民集體林地承包權依法自愿有償退出試點。
3.加強合同規范化管理。承包和流轉集體林地，要簽訂書面合同。合同應明確當事人的權利和義務，規定當事人造林育林、保護管理、森林防火、林業有害生物防治等責任，促進森林資源可持續經營?？h級林業主管部門及基層林業站要做好指導服務工作，推廣使用國家示范文本，推進合同規范化管理，完善合同檔案管理。農村集體經濟組織要監督林業經營主體嚴格履行合同，依法依規開展生產經營活動，合理利用和保護林地。
（二）放活生產經營自主權。
1.完善分類經營管理。完善商品林、公益林分類管理制度，簡化區劃界定方法和程序，優化林地資源配置。建立公益林動態管理機制，在不影響整體生態功能、保持公益林相對穩定的前提下，允許對承包到戶符合調整條件的公益林進行調整完善。簽訂公益林區劃與管理合同時，應當明確管護責任與管護目標等要求。
2.科學經營公益林。在不影響生態功能的前提下，按照"非木質利用為主，木質利用為輔"的原則，實行公益林分級經營管理，合理界定保護等級，采取相應的保護、利用和管理措施，提高綜合利用效益。推動公益林資產化經營，允許公益林采取出租、入股、合資、合作等方式流轉，適度開展林下種植、養殖和森林游憩等非木質資源開發與利用，科學發展林下經濟。
3.放活商品林經營權。進一步放活商品林經營，賦予林業生產經營主體更大的生產經營自主權，由經營者依法自主決定經營方向和經營模式。完善森林采伐更新管理制度，進一步改進集體人工用材林管理，完善林木采伐指標入村到戶政策。鼓勵規模以上（喬木林面積7500畝以上）林業經營單位單獨編制科學可行的森林經營方案，實行以森林經營方案為基礎的林木采伐與森林經營管理制度。
4.優化林業管理方式。簡化林業行政審批環節和手續，明確禁止性和限制性行為，減少政府對集體林微觀生產經營行為的管制，充分釋放市場活力。林業主管部門要堅持開展林地年度變更調查，完善林地"一張圖"管理，將集體林地保護等級落實到山頭地塊，明確林業生產經營主體，向社會公示并提供查詢服務。
（三）規范林權流轉秩序。
1.建立健全林權流轉規范管理制度。認真貫徹落實《農村土地承包法》和《湖南省森林資源流轉辦法》，加強林權流轉管理，維護林權流轉秩序，嚴防弄虛作假、強買強賣等違規違法流轉行為。加強對工商資本租賃林地監管和風險防范，積極引導和支持工商資本依法流轉林權投資林業建設。加強林權流轉事中事后監管，確保流轉林地的用途不改變、公益林性質不改變和林地保護等級不改變。建立林權流轉市場主體信用信息采集歸檔制度。
2.鼓勵林權有序流轉。采取建立引導基金、抵押貸款林權收儲擔保獎補、直接補助等措施，鼓勵和引導農戶采取轉包、出租、入股等方式流轉林地經營權和林木所有權。鼓勵創新流轉和經營方式，引導各類生產經營主體開展聯合、合作經營，鼓勵采取信托、委托、托管、股份合作等方式集中連片流轉林地，鼓勵流轉林地向新型林業經營主體集中。
3.加強林權流轉管理服務。進一步完善各級林權流轉服務平臺功能，推動林權流轉信息與不動產登記、工商、銀行業金融等機構的信息共享。加強林權流轉政策宣傳，及時提供法律政策服務。及時發布林權流轉供求信息、交易信息。推進林權流轉合同鑒證和網簽管理。對符合法律法規規定的林權流轉交易，根據流轉當事人意愿，林業主管部門可提供林權流轉交易確認服務，出具林權流轉交易確認書。鼓勵林農及其他社會主體在林權交易平臺等公開市場交易。
（四）推進林業適度規模經營。
1.著力培育新型林業經營主體。加快林業合作社、家庭林場、林業大戶、林業龍頭企業等新型林業經營主體建設。鼓勵符合條件的新型林業經營主體承擔林業重點工程項目建設。開展家庭林場示范創建活動，將家庭林場納入家庭農場補助范圍。大力支持創建農民林業合作社示范社。開展林業規模經營主體帶頭人和職業森林經理人培訓行動。
2.建立健全多種形式利益聯結機制。鼓勵工商資本與農戶開展合作經營，按照全產業鏈、全價值鏈的現代產業組織方式開展創業創新，推進農村一二三產業融合發展，讓農戶分享二三產業增值收益。建立完善新型林業經營主體聯林帶戶機制，支持龍頭企業、示范性林場、農民林業合作社為農戶提供林地林木托管、統一經營作業、訂單林業等專業化服務。引導涉林企業發布服務農戶社會責任報告。鼓勵社會資本在貧困地區、革命老區通過建立利益聯結機制，逐步形成林業脫貧攻堅的長效機制，對幫扶貧困人口多、脫貧效果好的農民合作社、家庭林場、林業大戶、龍頭企業優先給予政策支持。
（五）推進林業多種經營。
1.科學發展林下經濟?？茖W合理利用森林資源發展林下經濟，提高林地經營效益。鼓勵發展林藥、林菌、林菜等林下種植和森林觀光、生態休閑、生態康養等森林旅游，鼓勵發展林下產品的加工、流通和銷售業，延長產業鏈。在不破壞生態環境的前提下，適度發展林下養殖。引導建立一批富有特色的林下經濟示范基地，帶動廣大農民積極發展林下經濟。推進林下經濟特色品種的研究、示范及產業化轉化，開展林下經濟產品生態原產地認定和保護工作，完善林下經濟產品標準和檢測體系，鼓勵林下經濟經營者積極創建品牌，提高林下產品知名度。各地要因地制宜發展林下經濟主導產業，努力形成"一縣一業，一村一品"的發展格局，做大林下經濟產業規模。林業主管部門要加強林下經濟實用技術培訓指導，提高農民發展林下經濟的能力。
2.積極發展多種經營。充分發揮林業多種功能，以生產綠色生態林產品為導向，支持特色經濟林、油茶、楠竹、花卉苗木等規范化生產基地建設。國家儲備林建設拓展到集體林區。大力發展新技術新材料、森林生物質能源、森林生物制藥等綠色新興產業。鼓勵發展生態文化旅游、森林康養、林業碳匯、林下經濟等林業新業態，充分釋放林業資源潛力。鼓勵林業碳匯項目產生的減排量參與溫室氣體自愿減排交易，促進林業碳匯進入市場交易。拓展林業產業集聚平臺，建設一批現代特色林業產業園區。
（六）加大財政金融支持力度。
1.完善財政扶持政策。加大政府投資支持林業發展，探索運用政府和社會資本合作（PPP）模式，推進林業重大生態工程、國家儲備林建設、林區基礎設施建設、林業保護設施建設、野生動植物保護及利用等重點林業建設。對社會資本參與的林業項目，按政策規定給予貸款貼息、享受森林保險保費補貼等優惠待遇，降低項目風險，增強項目收益能力。加大對營林生產機械購置的補貼力度。加大對重點生態功能區的扶持力度，支持地方特色優勢產業發展，加強林業生產經營主體能力建設。
2.加大信貸支持力度。鼓勵銀行業金融機構加大林業貸款投放，積極探索林業金融產品與服務創新，加快開發適合營造林需要的貸款品種，使信貸產品與林業生產周期相適應。推廣"林權抵押+林權收儲+森林保險"貸款模式和"企業申請、部門推薦、銀行審批"運行機制，探索開展林業經營收益權和公益林補償收益權市場化質押擔保貸款。集體林地經營權抵押貸款可參照開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點相關做法執行。探索開展林權抵押按揭貸款業務，最長貸款期限可達10年。加大開發性、政策性貸款支持力度，完善林業貸款貼息政策。
3.完善森林保險制度。建立健全森林保險費率調整機制，進一步完善大災風險分散機制，擴大森林保險覆蓋面，創新差別化的商品林保險產品，切實減輕林農負擔，改進投保方式，逐步提高商品林保費補貼比例。研究探索森林保險無賠款優待政策。林業主管部門和保險機構要協同配合，共同做好投保理賠、防災減災、宣傳培訓等工作。
4.完善林權抵押貸款風險防控機制。鼓勵開展林權抵押貸款全額森林保險，化解抵押物風險。鼓勵和引導市場主體對林權抵押貸款進行擔保，并對出險的抵押林權進行收儲。加強抵押林木保護，探索將抵押林木委托第三方監管。各地可采取資本金注入、林權收儲擔保費用補助、風險補償等措施支持開展林權收儲工作。
（七）加強林業管理和服務。
1.提升林業管理水平。加強基層林業業務技術人員培訓，提升林權管理服務機構能力和服務水平。進一步提升林業信息化水平，建立全省聯網、實時共享的集森林資源、權屬、生產經營主體等信息于一體的基礎信息數據庫和管理信息系統，探索開展林權集成電路卡（IC卡）管理服務模式，方便群眾查詢利用。強化基層林業站公共服務職能，全面推行林業站"一站式、全程代理"服務，提升專業服務水平。
2.完善林權糾紛調處機制。各市州、縣市區人民政府要進一步完善農村林地承包經營糾紛調解仲裁體系，加強糾紛調解和仲裁工作指導，制定糾紛調解仲裁人員培訓計劃，加強法律法規和政策培訓。妥善處理各類林權矛盾糾紛，做好重大糾紛事件的應急處理工作，確保林區生產經營秩序穩定，農村經濟發展環境不斷改善。探索建立糾紛調解激勵辦法。建立律師、公證機構參與糾紛處置的工作機制，開設林業法律救助綠色通道，依法依規向低收入家庭和貧困農戶提供法律援助和司法救助。
3.建立新型林業社會化服務體系。加快基層林業主管部門職能轉變，強化公共服務，逐步將適合市場化運作的林業規劃設計、森林資源資產評估、市場信息、技術培訓等服務事項交由社會化服務組織承擔，規范中介服務行為。探索通過政府購買服務方式，支持社會化服務組織開展森林防火、林業有害生物統防統治、森林統一管護等公益性服務。鼓勵和培育造林、撫育、采伐、科技推廣等各類林業生產專業組織，推進林業生產服務專業化。將林產品市場納入農產品現代流通體系建設范圍。積極發展林業電子商務，健全林產品交易市場服務體系，鼓勵開展林產品網上零售批發和產銷對接等電子商務，拓展林產品網絡銷售渠道。實施林業社會化服務支撐工程，支持基層林業站等公共服務機構和社會化服務組織的基礎設施建設。
三、保障措施
（一）加強組織領導。各市州、縣市區人民政府要高度重視深化集體林權制度改革工作，完善政策措施，結合實際制定實施方案，并將集體林權制度改革成效納入各級領導班子及有關領導干部績效考核內容。各級林業主管部門要加強統籌協調，推動完善集體林權制度各項政策措施落到實處。各有關部門要按照職責分工，密切配合，形成支持集體林業改革發展的合力。要加強集體林權管理隊伍建設，建立健全集體林業改革發展統計和監測制度。按照國家有關規定，對發展集體林業貢獻突出的單位和個人予以表彰。
（二）鼓勵探索創新。充分利用懷化市集體林業綜合改革試驗示范區、瀏陽市農村林業改革試驗區等改革平臺，積極在建立集體林地所有權承包權經營權分置制度、加強林權權益保護、放活生產經營自主權、優化林木采伐管理、科學合理利用公益林、完善森林生態效益補償、創新林業社會化服務等方面進行深入探索。加強試驗試點項目管理，建立第三方評估機制，總結可推廣、可復制的成功做法和經驗，及時進行交流和推廣。加強輿論宣傳引導，營造深化集體林權制度改革的良好氛圍。
湖南省人民政府辦公廳
2017年11月14日
（此件主動公開）
