湖南省人民政府
關于進一步加強節約集約用地的意見
湘政發〔2016〕10號
各市州、縣市區人民政府，省政府各廳委、各直屬機構：
為全面貫徹創新、協調、綠色、開放、共享發展新理念，落實最嚴格的耕地保護制度和節約用地制度，結合我省實際，現就進一步加強節約集約用地提出如下意見：
一、指導思想和主要目標
（一）指導思想。
深入貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，以全省國民經濟和社會發展"十三五"規劃為指導，以主體功能區規劃和土地利用總體規劃為依據，以保護資源和保障發展為目標，堅持最嚴格的耕地保護和節約用地制度，優化國土空間布局，盤活存量建設用地，提升土地產出效益，拓展土地利用空間，轉變觀念，改革創新，全面實施節約集約用地戰略，為促進"三量齊升"和"五化同步"、建設新湖南提供有效資源保障。
（二）主要目標。
--建設用地總量得到嚴格控制。到"十三五"末，全省建設用地總規模不突破171萬公頃，其中城鄉建設用地規?？刂圃?36萬公頃以內，新增建設用地規?？刂圃?1萬公頃以內。
--節地水平和產出效益明顯提升。"十三五"期間，全省累計完成農村土地整治47萬公頃，確保全省建成高標準農田120萬公頃，五年平均供地率由"十二五"末的68%提高到75%，以"招拍掛"方式供應的土地占出讓土地面積的比例由"十二五"末的91%提高到95%。"十三五"末，國家級開發園區投資強度達到3750萬元/公頃，地均稅收達到450萬元/公頃；省級開發園區投資強度達到3000萬元/公頃，地均稅收達到400萬元/公頃。
--節約集約用地制度機制更加健全。建立健全市場配置、政策激勵、科學應用、考核評價、共同責任等節約集約用地長效機制，建成一批國土資源節約集約利用模范縣（市），形成"黨委領導、政府負責、部門協同、公眾參與、上下聯動"的節約集約用地新格局。
二、優化土地利用結構和布局
（三）嚴格規劃管控。全面完成土地利用總體規劃調整完善工作，科學劃定城市開發邊界、永久基本農田紅線和生態紅線。切實增強規劃的剛性和嚴肅性，嚴格控制工礦用地范圍，充分保障生活設施用地需求，提高生態用地比例，工礦用地比例原則上不得突破現行規劃規模。積極推進村級土地利用總體規劃的編制工作，城鎮及村鎮建設必須嚴格控制在允許建設區范圍內。除國家和省級重大基礎設施工程、扶貧開發等選址確實具有特殊性的項目外，原則上不得調整修改規劃。凡涉及基本農田布局調整、增加城鎮工礦用地規模指標的，必須報經省人民政府同意。
（四）強化土地利用計劃調節?？茖W編制年度用地計劃，嚴格控制新增建設用地總量和新增建設用地占用耕地數量，新增建設用地計劃分解下達與供地率、閑置土地處置以及耕地保護等節約集約利用指標掛鉤，對于供地率不達標、閑置土地數量大、土地利用效率不高的地區，相應扣減新增建設用地計劃。落實差別化用地政策，優先保障新興產業項目、符合產業優化升級和結構調整方向的重大項目、重大基礎設施項目、重大公益設施項目、重大民生項目等用地；對房地產庫存壓力過大、去化周期較長的城市，下調用于房地產項目的新增建設用地計劃和供地計劃，去化周期特別長（3年及3年以上）的城市原則上停止房地產用地供應。
（五）嚴格控制建設占用耕地。全面完成永久基本農田劃定工作，優化基本農田布局，將城鎮周邊、道路兩旁優質耕地劃為永久基本農田，實行永久保護，除確實無法避開的國家能源、交通、水利、軍事設施等重點建設項目選址，任何單位和個人不得擅自占用或改變用途。嚴格控制非農建設占用耕地，確保新增建設用地占用耕地比例逐年下降。嚴格控制農村新增建設用地，農村宅基地盡量不占或少占耕地。嚴格落實建設占用耕地占補平衡，實行"占優補優，占水田補水田"。創新耕地占補平衡機制，通過"補改結合"、耕地質量與異地交易價格聯動等方式，提高補充耕地質量，加強耕地質量等別評價與監測，穩步推行建設占用耕地耕作層土壤剝離再利用。
三、著力規范土地市場行為
（六）創新工業用地供應方式。鼓勵采取長期租賃、先租后讓、租讓結合等靈活多樣的供地方式，降低企業用地成本。工業用地可先以"招拍掛"方式租賃取得，并明確約定正式投產后轉為出讓建設用地的條件，土地租賃者可按照基本建設報建程序，憑租賃合同等國土資源部門的用地批準手續辦理工程報建手續，達到約定的受讓條件后，簽訂出讓合同，轉為出讓建設用地。新增工業企業項目用地，可以將投資和產業主管部門提出的產業類型、生產技術、產業標準、產品品質要求作為條件進行"招拍掛"出讓。鼓勵各地以工業用地在法定最高出讓年期內縮短出讓年期等方式實行彈性出讓。推行工業用地預申請制度。單位和個人對列入年度土地供應計劃的工業用地有意向的，可以提出用地預申請，待地塊具備"招拍掛"供應條件后，參與競買活動。
（七）嚴格"凈地"出讓和收儲制度。出讓的建設用地必須是土地權利清晰、安置補償落實到位、無法律經濟糾紛、土地開發利用規劃條件明確、具備動工開發所必需條件的"凈地"，禁止"毛地"出讓。土地儲備機構應對儲備土地進行必要的通水、通路、通電、土地平整等前期開發，為政府供應"凈地"提供有效保障。各地要根據市場行情及上級下達的年度新增建設用地控制指標值，建立儲備土地閾值機制，合理設定土地動態儲備規模，保障產業項目落地需求。
（八）強化用地合同管理。建設用地使用權出讓、出租合同和劃撥決定書要明確節約集約用地的規定，對達不到投入產出標準或約定要求的工業用地，可約定由供地政府采取依法收回該宗地全部或部分土地使用權。強化土地出讓價款征收，土地出讓價款未繳清的，不予辦理不動產登記，不得以任何方式返還或者變相返還土地價款。要將建設項目依法用地和履行土地出讓合同、劃撥決定書的情況，作為建設項目竣工驗收的一項內容。沒有國土資源部門的檢查核驗意見，或者檢查核驗意見不合格的，不得通過竣工驗收，不予辦理不動產登記。
（九）實行土地使用稅差別化管理制度。建立城鎮土地使用稅與節約集約用地掛鉤的稅收調節機制，積極開展以地控稅、以稅節地試點。在省人民政府規定的稅額幅度范圍內，鼓勵支持市、縣級人民政府在現有基礎上適當提高土地使用稅標準，促進和引導按產業類型、區域位置等實施差別化稅收管理，閑置土地、低效用地按最高標準征稅，不享受減免政策。有條件的地區可以試行按土地用途分類制定土地使用稅征收標準。
四、切實提高土地利用效率
（十）嚴格建設用地標準控制。在建設項目可行性研究、初步設計、用地預審、土地審批、土地供應、規劃建設、供后監管、竣工驗收等環節，嚴格執行土地使用標準，建設項目的用地規模和功能分區不得突破控制標準。因安全生產、特殊工藝、地形地貌等原因，確需超標準建設的項目，要開展建設項目節地評價論證。進一步完善用地定額標準體系。省國土資源廳要會同有關部門加強對國家和省尚未頒布土地使用標準的建設項目、重大戰略性新興產業項目土地使用標準研究，制定和完善一批我省地方用地標準。
（十一）引導土地立體開發利用。在兼顧國防、人防、防災等需要的前提下，鼓勵合理利用地上地下空間。土地使用權人建設地上地下一體式建筑的，經批準后地下部分可不計算容積率，不計算建筑規模，出讓時不計土地價款?，F有項目利用原有土地開發建設地下空間作為地上建筑配套和附屬設施的，其地下空間建設用地使用權可以協議方式出讓，出讓價格可按同地段同用途市場價格20%至50%的標準確定。使用地下空間單獨建設的經營性項目，采取招拍掛方式公開出讓，出讓價格可按同地段同用途市場價格的20%至50%確定土地底價。對地下建設用地使用權的開發利用不得損害已設立的地表建設用地使用權和其他用益物權。對符合規劃、不改變用途的現有工業用地，增加建筑面積或利用地下空間的，不再增加土地價款。鼓勵既有停車資源開放共享，鼓勵社會資本采取多種形式投資建設停車樓、地下停車場、機械式立體停車庫等集約化停車設施。各地要最大程度減免停車設施建設經營過程中涉及的行政事業性收費。
（十二）強化國有土地資產管理。加強對省直機關和中央在湘單位、省屬企事業單位國有土地使用權的管理，盤活存量土地資產，優化土地利用結構，加大市場配置土地資源力度，提高國有土地使用效率和節約集約程度。凡涉及省直機關和中央在湘單位、省屬企事業單位劃撥使用的國有土地改變用途和容積率以及收回、收儲、處置等，需報省人民政府批準。
（十三）推進城鎮低效用地再開發。市級、縣級人民政府要開展城鎮低效用地調查，通過協商收回收儲、鼓勵流轉、退二進三、合作經營、自行開發、轉型升級等多種形式，積極推進低效建設用地再開發利用。鼓勵多渠道籌措資金，有序推進歷史遺留、有合法權源的工礦廢棄地復墾利用。對利用存量土地、荒廢地開展技術改造項目的企業，加大土地政策支持力度。經依法批準后，鼓勵閑置劃撥土地上的工業廠房、倉庫等用于養老、流通、服務、旅游、科教、文化創意等行業發展，在5年內可繼續以劃撥方式使用土地，暫不變更土地使用性質。5年期滿需辦理相關手續的，可按新用途、新權利類型、市場價，以協議方式辦理。加快推進城鎮棚戶區、城中村和危房改造，落實有關稅費減免政策，積極引導民間資本參與建設。
（十四）有效盤活農村建設用地。整合涉農資金，統籌運用農村土地綜合整治、城鄉建設用地增減掛鉤等手段，促進農村低效、空閑土地盤活利用。加大舊村復墾力度，高標準、高質量推進村莊整治，擴大城鄉建設用地增減掛鉤規模和范圍，低效利用的村、鎮居民點土地復墾為耕地的可核定增減掛鉤指標，歷史遺留損毀的采礦用地復墾為耕地的可參照執行。切實保障農戶宅基地用益物權，嚴格落實"一戶一宅"，"拆舊建新"，嚴格控制新建農村宅基地標準。穩步推進農村宅基地制度改革，完善宅基地依法取得模式和宅基地用益物權實現模式；探索、實踐、總結宅基地有償使用模式、自愿有償退出模式、村民民主管理模式。
五、全力推進各類開發區節約集約用地
（十五）推動開發區轉型升級。支持經濟基礎較好、已圍繞主導產業形成一定規模的產業集群、就業規模較大且具備相關條件的開發區，適當調整用地結構和功能布局，由單一功能向城市功能轉型。推動符合條件的開發區進行綜合功能改造，合理配置生產生態生活空間，轉型升級為產城融合、集約緊湊、功能完善、生態良好、管理高效的現代化城市綜合功能區。
（十六）規范開發區用地管理。嚴格按程序報批各類開發區的設立、調區、擴區、升級，開發區用地必須納入土地利用總體規劃和城鎮總體規劃，禁止在土地利用總體規劃和城鎮總體規劃確定的城鎮建設用地范圍外設立各類新區、開發區。嚴禁違法將土地管理權限下放到各類新區、開發區管理機構?；A設施要統一規劃，集中安排行政管理用地，合理布局公益性和服務性設施，嚴格控制開發區道路寬度，對外來務工人員集中的開發區，鼓勵通過租賃公共市場解決住房問題，確有需要的可集中建設少量宿舍型或單元型小戶型公共租賃住房。新上工業項目除選址有特殊要求外，必須安排在當地省級及以上產業園區內，嚴禁擅自改變土地用途和工業用地變相用于商業性房地產開發。
（十七）促進開發區節約集約用地。各地要定期開展開發區土地集約利用評價，將結果納入開發區綜合考核體系，作為開發區升級、調區、擴區的依據。自2016年起，按一年一更新、三年一次全面評價開展開發區土地集約利用評價工作。對連續三年未按要求參與評價更新的，不得申請升級、調區、擴區。對適合使用多層標準廠房的建設項目，引導入園購買或租賃工業標準廠房，除生產安全、工藝流程有特殊要求的項目外，一般不得建造單層廠房。各開發區要嚴把項目準入門檻，對符合供地政策和產業政策的工業項目制定地均投資強度、容積率、建筑系數、綠地率、非生產設施、地均稅收等準入標準。
六、建立節約集約用地長效機制
（十八）落實共同責任機制。完善節約集約用地共同責任機制，各有關部門要協同配合，共同推進節約集約用地工作。市級、縣級人民政府對節約集約用地負總責，發展改革、經濟和信息化等部門對項目行業準入、投資規模、投入產出強度等審核把關；住房城鄉建設部門要嚴格審查項目開發規劃、建設強度，及時向國土資源部門通報城市商品房庫存與去化周期等信息；財政部門要切實加強土地收入征收和管理;稅務部門與國土資源部門要探索建立城鎮土地使用稅與節約集約用地相掛鉤的稅收調節機制；統計部門要對節約集約用地與經濟運行趨勢進行統計分析；國土資源部門要嚴格執法，做好用地審批、供應、監管工作。
（十九）完善土地市場動態監測機制。各級國土資源管理部門要及時發布、上傳國有建設用地使用權劃撥、出讓、轉讓、出租、抵押、土地儲備以及集體建設用地流轉和房地產項目開工、竣工等信息，加強土地市場分析研究，引導土地市場健康平穩發展。加強土地供應情況監管，對考核年度前一年至前四年，分別按照40%、60%、80%、90%對供地率進行考核，供地率三年及三年以上未達標的市、縣，要暫停其農用地轉用、土地征收申請，并相應扣減其下一年度新增建設用地計劃指標。各級財政要安排土地市場動態監測專項經費，切實加強土地市場的監管和調控。
（二十）創新執法監察和閑置土地處置機制。加強建設用地全程監管和執法監察。充分利用遙感監測等現代信息技術手段，建立健全動態信息綜合監管系統，創新執法監管方式，加大違法違規信息的網上排查和實地核查，加強土地礦產衛片執法監督檢查，嚴肅查處未經批準用地、違反政策供地、低價出讓土地、擅自改變土地用途等違法違規行為。加大閑置土地處置力度，綜合采取掛牌督辦、約談問責、媒體曝光等形式督促閑置土地再開發再利用。國有建設用地使用權人違反法律法規規定和合同約定、劃撥決定書規定惡意囤地、炒地的，依照《閑置土地處置辦法》（國土資源部令第53號）規定處理完畢前，市、縣國土資源主管部門不得受理該國有建設用地使用權人新的用地申請，禁止其在一定期限內參加土地競買，不得辦理被認定為閑置土地的轉讓、出租、抵押和變更登記。對閑置土地嚴重、處置不及時或社會不良影響較大的市、縣，由上級人民政府責令限期整改。整改不到位的，追究相關人員責任。
（二十一）完善考核督察問責機制。將節約集約用地情況作為市、縣級人民政府目標考核及領導干部離任審計的重要內容。建立健全節約集約用地綜合評價考核制度，制定相應獎懲辦法。按國家統一部署開展對市、縣單位地區生產總值建設用地占用下降率監測考核和年度評估。對節約集約用地政策執行不力和工作不到位、違反節約集約用地政策的，依法依規進行約談、限期整改、通報批評或進行責任追究。
（二十二）落實典型示范引領機制。深入開展國土資源節約集約模范縣（市）創建活動，樹立一批節約集約用地的模范縣（市）典型，加大推廣力度，形成全社會廣泛參與和大力支持節約集約用地的氛圍。
湖南省人民政府
2016年5月27日
