湖南省人民政府關于國有企業發展
混合所有制經濟的實施意見
湘政發〔2017〕2號
各市州、縣市區人民政府，省政府各廳委、各直屬機構：
為貫徹落實《中共中央國務院關于深化國有企業改革的指導意見》（中發〔2015〕22號）和《國務院關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》（國發〔2015〕54號）精神，推進我省國有企業混合所有制改革，促進各種所有制經濟共同發展，現提出如下實施意見。
一、總體思路
全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神，全面落實中央和省委、省政府關于國有企業改革的決策部署，以公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度為導向，以有利于國有資本保值增值、提高國有經濟競爭力、放大國有資本功能，有利于國有企業轉換經營機制、健全企業法人治理結構、做強做優做大，有利于各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發展為戰略目標，以推進國有企業上市、引進各類社會資本參與國有企業改革、探索實施員工持股、投資參與非國有經濟發展為主要實現形式，積極穩妥發展國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經濟，增強國有經濟活力、控制力、影響力和抗風險能力，為我省推進供給側結構性改革、促進經濟轉型升級、實現中部崛起走在前列作出積極貢獻。
二、基本原則
（一）政府引導，市場運作。充分發揮政府規劃、政策引導作用，按照供給側結構性改革的要求，同步謀劃發展混合所有制經濟與深化國企國資配套改革，協同推進存量和增量改革。尊重市場經濟規律和企業發展規律，以企業為主體，充分發揮市場機制作用，把引資本與轉機制結合起來，把產權多元化與完善企業法人治理結構結合起來，探索國有企業混合所有制改革的有效途徑。
（二）保護產權，規范操作。以保護產權、維護契約、統一市場、平等交換、公平競爭、有效監管為基本導向，切實保護混合所有制企業各類出資人的產權權益，調動各類資本參與發展混合所有制經濟的積極性。堅持依法依規，進一步健全國有資產交易規則，科學評估國有資產價值，完善市場定價機制，切實做到規則公開、過程公開、結果公開。強化交易主體和交易過程監管，防止暗箱操作、低價賤賣、利益輸送、化公為私、逃廢債務，杜絕國有資產流失。
（三）分類實施，穩妥推進。區分不同情況，分類有序推進國有企業混合所有制改革。對通過實行股份制、上市等途徑已經實行混合所有制的國有企業，要著力在完善現代企業制度、提高資本運行效率上下功夫；對適宜繼續推進混合所有制改革的國有企業，要充分發揮市場機制作用，堅持因地施策、因業施策、因企施策，宜獨則獨、宜控則控、宜參則參，一企一策，成熟一個推進一個，確保改革規范有序進行。
三、重點舉措
（一）分類推進國有企業混合所有制改革。
1、重點推進商業類國有企業開展混合所有制改革。對主業處于關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域、主要承擔重大專項任務的商業類（含功能類、競爭類）國有企業，包括政府投融資平臺、基礎設施建設平臺、金融服務業平臺等，要保持國有資本控股地位，支持非國有資本參股。其中，重大戰略性基礎設施、重要自然資源、核心國防軍工等商業類國有企業，要保持國有獨資或絕對控股。對自然壟斷行業，實行以政企分開、政資分開、特許經營、政府監管為主要內容的改革，根據不同行業特點，實行網運分開、放開競爭性業務，促進公共資源配置市場化，同時加強分類依法監管，規范營利模式。對充分競爭行業和領域的商業類國有企業，國有資本有序進退、合理流動，積極引入其他國有資本或各類非國有資本實現股權多元化。
2、引導公益類國有企業規范推進混合所有制改革。推進具備條件的公益類國有企業實現投資主體多元化，通過購買服務、特許經營、委托代理等方式，鼓勵非國有企業參與經營。各級政府要加強監管，根據企業不同特點有區別地考核其經營業績指標和國有資產保值增值情況，考核中要引入社會評價。
（二）分層推進國有企業混合所有制改革。
1、推進在集團公司層面實施混合所有制改革。在國家有明確規定的特定領域，堅持國有資本控股，形成合理的治理結構和市場化經營機制；在其他領域，鼓勵通過整體上市、并購重組、發行可轉債等方式，逐步調整國有股權比例，積極引入各類投資者，形成股權結構多元、股東行為規范、內部約束有效、運行高效靈活的經營機制。
2、推進在子公司層面實施混合所有制改革。對國有企業集團公司二級及以下企業，支持引入非國有資本，股東依法按出資比例和公司章程規定行權履職；加快技術創新、管理創新、商業模式創新，合理限定法人層級，有效壓縮管理層級。
3、推進在新設國有企業和新建項目實施混合所有制改革。對于新設國有企業、國有企業新設子公司及新投資建設項目，除國家和省規定必須保持國有獨資外，鼓勵引入非國有資本。
（三）拓寬各類資本發展混合所有制經濟的通道。
1、引入非國有資本參與國有企業混合所有制改革。鼓勵非公有資本通過出資入股、收購股權、認購可轉債、股權置換等多種形式參與國有企業改制重組，實現國有企業股權多元化，經營機制市場化。支持各類社會資本通過政府和社會資本合作（PPP）模式投資或參股基礎設施、公用事業、公共服務等領域項目，使投資者在平等競爭中獲取合理收益。允許經確權認定的集體資本、資產和其他生產要素作價入股，參與國有企業混合所有制改革。有序吸收外資參與國有企業改制重組、合資合作。充分利用國內外資本市場，推動具備條件的企業實現整體改制上市或主營業務上市。
2、鼓勵國有資本以多種方式入股非國有企業。支持國有資本通過證券市場、產權市場等多種方式，積極參與非國有企業的項目和資本運作，提高資本運營效率。鼓勵國有企業依據自身發展戰略和經營主業，通過投資入股、聯合投資、并購重組等多種方式，與非國有企業進行股權融合、戰略合作、資源整合，發展混合所有制經濟。支持國有資本與非國有資本共同設立股權投資基金，參與企業改制重組。
3、探索完善優先股和國家特殊管理股方式。國有資本參股非國有企業或國有企業引入非國有資本時，允許將部分國有資本轉化為優先股。在少數特定領域探索建立國家特殊管理股制度，依照相關法律法規和公司章程規定，行使特定事項否決權，保證國有資本在特定領域的控制力。
（四）探索實行混合所有制企業員工持股。堅持激勵和約束相結合的原則，通過試點穩妥推進員工持股。員工持股主要采取增資擴股、出資新設等方式，優先支持人才資本和技術要素貢獻占比較高的轉制科研院所、高新技術企業和科技服務型企業開展試點，支持對企業經營業績和持續發展有直接或較大影響的科研人員、經營管理人員和業務骨干等持股。完善相關政策，健全審核程序，規范操作流程，嚴格資產評估，建立健全股權流轉和退出機制，確保員工持股公開透明，嚴禁暗箱操作，防止利益輸送。國有控股混合所有制企業開展員工持股試點要按照國務院國資委等部委《關于印發〈關于國有控股混合所有制企業開展員工持股試點的意見〉的通知》（國資發改革〔2016〕133號）等有關工作要求組織實施。
（五）完善混合所有制企業治理。
1、優化外部監管。轉變國資監管方式，優化監管體系，完善國有產權交易規則和監管制度，組建國有資本投資運營公司提高資產配置效率，加快形成以管企業為主向以管資本為主轉變的新型管理機制。健全混合所有制企業審計監督體系，推動國有資產和國有企業重大信息公開。嚴厲懲處侵吞國有資產、化公為私、利益輸送、暗箱操作、逃廢債務等行為。
2、完善內部治理。完善混合所有制企業法人治理結構，按照《公司法》規定，明晰和落實股東會、董事會、監事會、經理層職權，逐步引入外部董事，形成決策、執行、監督層權責分明、協調運轉、有效制衡的機制。完善國有資本管理方式，通過企業章程體現出資人的意志和訴求，強化對出資人代表的管理。逐步落實董事會對經理層成員等高級經營管理人員選聘、業績考核和薪酬管理等職權，維護企業真正的市場主體地位。推行職業經理人制度，實行任期制和契約化管理，建立市場導向的選人用人和激勵約束機制。國有控股混合所有制企業要建立中國特色現代國有企業制度，把黨的領導融入公司治理各環節，把企業黨組織內嵌到公司治理結構中，明確和落實黨組織在公司法人治理結構中的法定地位和作用。國有控股混合所有制企業黨委（黨組）要履行黨風廉政建設主體責任，持之以恒落實中央八項規定和省委九項規定精神，完善"三重一大"決策監督機制。加強企業職工內部監督。
四、機制保障
（一）構建依法合規的決策程序。國有企業發展混合所有制經濟，應履行法律、行政法規明確的決策程序。集團公司發展混合所有制經濟改革方案，經同級國有資產監管機構審核后，報同級人民政府批準。集團公司下屬二、三級企業發展混合所有制經濟改革方案，由集團公司研究通過后，報同級國有資產監管機構批準或備案。國有企業改制后，國有資本不再控股的，報同級人民政府批準。集團公司或下屬企業發展混合所有制經濟，凡涉及國有資產發生重大變更的，須報同級黨委批準。國有控股上市公司按有關規定程序執行。涉及公共管理事項的，報政府有關部門審核并出具意見。方案審批時，應加強對社會資本質量、合作方誠信與操守、債權債務關系等內容的審核。省管文化、金融等國有企業發展混合所有制經濟改革方案，由省國有文化資產監管機構和省財政廳等部門按照中央和省有關規定執行報批程序。
（二）構建規范有序的操作流程。國有企業發展混合所有制經濟，應當開展盡職調查，做好可行性分析論證，科學制定改革方案，明確有關具體事項。應依據相關法律法規，嚴格履行清產核資、評估定價、轉讓交易、登記確權等國有產權流轉程序。涉及國有企業產權和股權轉讓、增資擴股、上市公司增發等，應在產權、股權、證券市場公開披露信息。公開擇優確定投資人，達成交易意向后應及時公示交易對象、交易價格、關聯交易等信息；企業董事、監事、高級管理人員參與改制或受讓，應與其他投資者平等公開競爭，防止利益輸送。根據混合所有制改革方案審批結果和出資人（股東會）決議，及時依法辦理股東變更登記。各級職能部門應支持、配合審計部門依法履行審計監督職能，加強對改制企業原國有企業法定代表人的離任審計。
（三）構建科學嚴謹的評估體系。健全國有資產定價機制，堅持市場決定對象和發現價格，防止出現內部人控制、利益輸送造成國有資產流失。企業出資人委托具有資質的中介機構進行清產核資、財務審計和資產評估。企業資產評估結果按照規定公示并予以核準或備案，重大項目、重大科技成果和重大科技創新平臺資產評估報告由批準單位組織有關專家參與評審，核準或備案的資產評估結果作為國有資本出資或產權交易作價的參考依據?？茖W評估各方參與者，根據企業發展實際，重點選擇能夠在技術、管理和資源上形成互補、協同和放大效應的戰略投資者。確定合作對象時，應與多個意向合作方進行充分溝通，必要時可對參與競價的投資者數量設定下限。
（四）構建公平合理的權益保障。嚴格落實"三個區分開來"（把干部在推進改革中因缺乏經驗、先行先試出現的失誤和錯誤，同明知故犯的違紀違法行為區分開來；把上級尚無明確限制的探索性試驗中的失誤和錯誤，同上級明令禁止后依然我行我素的違紀違法行為區分開來；把為推動發展的無意過失，同為謀取私利的違紀違法行為區分開來，保護那些作風正派又敢作敢為、銳意進取的干部），建立混合所有制改革容錯糾錯機制。加強產權保護，健全嚴格的產權占有、使用、收益、處分等完整保護制度，依法保護混合所有制企業各類出資人的產權和知識產權權益。在立法、司法和行政執法過程中，堅持對各種所有制經濟產權和合法利益給予同等法律保護，維護出資人權益。根據股權比例，各方股東通過制定或修改公司章程，完善法人治理結構和制度安排，依法行使知情權和表決權，享有資產收益、參與重大決策和選擇管理者等權利。尊重維護職工的知情權、參與權、表達權、監督權，企業改制方案應提交職工（代表）大會審議；職工安置方案應在尊重職工意愿的基礎上，對人員分流安置、勞動關系調整、工齡計算、社會保險關系接續等作出妥善安排，經職工（代表）大會審議通過后實施。
（五）構建系統有效的政策支撐。進一步簡政放權，最大限度取消涉及企業依法自主經營的行政許可審批事項。凡是市場主體基于自愿的投資經營和民事行為，只要不屬于法律法規禁止進入的領域且不危害國家安全、社會公共利益和第三方合法權益的，不得限制進入。完善工商登記、財稅管理、土地管理、金融服務等政策。依法妥善解決混合所有制改革涉及的國有企業職工勞動關系調整、社會保險關系接續等問題，確保企業職工隊伍穩定。加快剝離國有企業辦社會職能，妥善解決歷史遺留問題。完善統計制度，加強監測分析。
（六）構建保障有力的黨建機制。國有企業推進混合所有制改革，必須堅持黨對國有企業的領導不動搖，加強黨對國有企業政治領導、思想領導、組織領導的有機統一，發揮企業黨組織的領導核心和政治核心作用，保證黨和國家方針政策、重大部署在國有企業貫徹執行；堅持服務生產經營不偏離，以企業改革發展成果檢驗黨組織的工作和戰斗力；堅持黨組織對國有控股混合所有制企業選人用人的領導和把關作用不能變，著力培養一支宏大的高素質企業領導人員隊伍；堅持建強混合所有制企業基層黨組織不放松，推動黨的建設與企業改革同步謀劃、同步開展，根據企業組織形式變化，同步設置或調整黨的組織，理順黨組織隸屬關系，同步選配好黨組織負責人，健全黨的工作機構，配強黨務工作者隊伍，保障黨組織工作經費，確保黨的組織和黨的工作全覆蓋。
五、組織實施
（一）建立協調機制。國有企業混合所有制改革涉及面廣、政策性強、社會關注度高。各地區、各有關部門和單位要高度重視，精心組織，嚴守規范，明確責任。各級政府及相關職能部門要加強對國有企業混合所有制改革的組織領導，做好把關定向、配套落實、審核批準、糾偏提醒等工作。各級國有資產監管機構要加強改革指導協調，評估改革成效，推廣改革經驗，重大問題及時向同級人民政府報告。省國有企業改革領導小組負責統籌研究部署省屬國有企業混合所有制改革工作。省政府國有資產監管部門要按照本意見要求，研究制定省屬國有企業混合所有制改革操作細則。各級工商聯要充分發揮廣泛聯系非公有制企業的組織優勢，參與做好溝通政企、凝聚共識、決策咨詢、政策評估、典型宣傳等方面工作。
（二）開展試點示范。堅持試點先行，有序推進，積極探索發展混合所有制的有效實現形式。在基礎設施和公共服務領域選擇有代表性的政府投融資項目，開展多種形式的政府和社會資本合作試點，加快形成可復制、可推廣的模式和經驗。在具備條件的國有控股混合所有制企業開展員工持股試點。
（三）加強宣傳引導。堅持毫不動搖鞏固和發展公有制經濟，毫不動搖鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展，加強國有企業混合所有制改革輿論宣傳，做好政策解讀，闡釋目標方向和重要意義，宣傳成功經驗，正確引導輿論，回應社會關切，使廣大人民群眾了解和支持改革。要大力宣傳優秀混合所有制企業領導人員的先進事跡和突出貢獻，營造尊重企業家價值、鼓勵企業家創新、發揮企業家作用的濃厚社會氛圍。
金融、文化等國有企業的改革，中央和省另有規定的依其規定執行。
附件：湖南省國有企業發展混合所有制經濟部門責任分工
湖南省人民政府
2017年2月10日
（此件主動公開）
附件
湖南省國有企業發展混合所有制經濟
部門責任分工
一、分類分層推進國有企業混合所有制改革
1、根據國家有關文件精神，進一步準確界定我省不同國有企業功能，完善我省國有企業分類標準。
責任單位：省國資委、省財政廳、省發改委
2、按照分類分層的原則，重點推進商業類國有企業開展混合所有制改革，引導公益類國有企業規范推進混合所有制改革，在集團公司、子公司和新設國有企業及新建項目等多個層面有序實施混合所有制改革。
責任單位：省國資委、省發改委
二、拓寬各類資本發展混合所有制經濟通道
3、鼓勵非公有資本通過出資入股、收購股權、認購可轉債、股權置換等多種形式參與國有企業改制重組；允許經確權認定的集體資本、資產和其他生產要素作價入股，參與國有企業混合所有制改革；有序吸收外資參與國有企業改制重組、合資合作。
責任單位：省國資委、省發改委、省經信委、省財政廳、省政府金融辦、省商務廳
4、支持各類社會資本通過政府和社會資本合作（PPP）模式投資或參股基礎設施、公用事業、公共服務等領域項目。
責任單位：省財政廳、省發改委
5、推動具備條件的國有企業實現整體改制上市或主營業務上市。
責任單位：省國資委、省政府金融辦、湖南證監局
6、支持國有資本積極參與非國有企業的項目和資本運作；鼓勵國有企業與非國有企業進行股權融合、戰略合作；支持國有資本與非國有資本共同設立股權投資基金，參與企業改制重組。
責任單位：省國資委、省財政廳、省政府金融辦
7、探索建立國家特殊管理股制度和允許將部分國有資本轉化為優先股。
責任單位：省國資委
8、通過試點穩妥推進員工持股。優先支持轉制科研院所、高新技術企業和科技服務型企業開展員工持股試點。國有控股混合所有制企業開展員工持股試點按照國務院國資委等部委《關于印發〈關于國有控股混合所有制企業開展員工持股試點的意見〉的通知》（國資發改革〔2016〕133號）等有關工作要求組織實施。
責任單位：省國資委、省科技廳、省財政廳、湖南證監局
三、完善混合所有制企業治理
9、完善國有產權交易規則和監管制度，組建國有資本投資運營公司提高資產配置效率。加強審計監督，推動重大信息公開。嚴懲侵吞國有資產、化公為私、利益輸送、逃廢債務等行為。
責任單位：省國資委、省財政廳、省審計廳、省監察廳
10、完善混合所有制企業法人治理結構；完善國有資本管理方式；推行職業經理人制度，建立市場導向的選人用人和激勵約束機制。
責任單位：省國資委、省財政廳
11、根據開展混合所有制改革企業不同特點有區別地考核其經營業績指標和國有資產保值增值情況，考核中引入社會評價。
責任單位：省國資委、省財政廳
12、在國有控股混合所有制企業建立中國特色現代國有企業制度，把企業黨組織內嵌到公司治理結構中，明確和落實黨組織在公司法人治理結構中的法定地位和作用。國有控股混合所有制企業黨委（黨組）履行黨風廉政建設主體責任，完善"三重一大"決策監督機制。
責任單位：省委組織部、省國資委
四、構建國有企業發展混合所有制經濟保障機制
13、構建規范有序的操作流程。制定國有企業發展混合所有制經濟操作細則，嚴格履行對國有企業發展混合所有制經濟改革方案的審批程序。
責任單位：省國資委、省發改委、省財政廳、省人力資源社會保障廳
14、構建科學嚴謹的評估體系。健全國有資產定價機制，堅持市場決定對象和發現價格，防止出現內部人控制、利益輸送造成國有資產流失。
責任單位：省國資委、省財政廳
15、構建公平合理的權益保障。健全產權保護制度，依法維護出資人權益，妥善安置涉改職工。
責任單位：省國資委、省知識產權局、省高級人民法院、省人力資源社會保障廳、省財政廳
16、構建系統有效的政策支撐。進一步簡政放權，放寬市場準入，完善工商登記、財稅管理、土地管理、金融服務等政策，妥善解決發展混合所有制經濟國有企業職工勞動關系調整、社會保險關系接續，加快剝離國有企業辦社會職能。
責任單位：省發改委、省財政廳、省國土資源廳、省人力資源社會保障廳、省國資委、省編辦、省工商局、省政府金融辦
17、構建有機融合的黨建機制。健全發展混合所有制經濟國有企業黨的工作機構，理順黨組織隸屬關系，指導發揮黨組織政治核心作用和黨員先鋒模范作用。
責任單位：省委組織部、省國資委
五、組織實施
18、加強改革指導協調、政策解讀、試點示范、經驗推廣及輿論宣傳。
責任單位：省國資委、省發改委、省委宣傳部、省委改革辦
19、廣泛聯系非公有制企業，參與做好政企溝通、凝聚共識、決策咨詢、政策評估、典型宣傳。
責任單位：省工商聯
20、金融、文化等國有企業改革，依據中央和省相關規定執行。
責任單位：省財政廳、省文資委
