農業部關于開展鮮活農產品調控目錄制度試點工作的指導意見
農市發〔2016〕4號
各省、自治區、直轄市及計劃單列市農業（農牧、農村經濟）、畜牧獸醫廳（局、委、辦），新疆生產建設兵團農業局：
鮮活農產品調控目錄制度是政府在市場經濟條件下，運用綜合性政策工具，對居民消費影響較大的重要鮮活農產品進行供需均衡調控的制度安排。農業部為推動建立我國鮮活農產品調控目錄制度，指導各地做好試點工作，現提出如下意見。
一、充分認識建立鮮活農產品調控目錄制度的重要意義
（一）建立鮮活農產品調控目錄制度是現代農業管理的基礎性工作?，F代農業管理的核心是推動產銷充分對接、促進生產有序發展、實現資源有效利用。市場經濟成熟的國家普遍把鮮活農產品市場調控作為現代農業管理的重要內容，建立完備的數據監測體系、政策支持保障體系和系統的調控機制，保障鮮活農產品市場供需基本均衡。我國很多鮮活農產品生產量和消費量都居世界第一，鮮活農產品在農民家庭經營性收入和城鄉居民消費支出中占重要地位。通過建立鮮活農產品調控目錄制度，從數據、政策、機制等方面推動制度創新，不僅有利于增強農產品市場調控的前瞻性、主動性和協同性，而且能夠調整當前政府調控中的缺位與越位，逐步建立“放管結合、優化服務”的現代農業管理體系，為農業發展提供持續動力。
（二）建立鮮活農產品調控目錄制度是推進農業供給側結構性改革的重要措施。2015年中央經濟工作會議和中央農村工作會議對農業供給側結構性改革作了系統部署，要求提高農業供給體系質量和效率，使農產品供給數量、品種和質量更加契合消費者需求，形成結構合理、保障有力的農產品有效供給。近年來，由于缺乏統籌規劃和長效調控機制，部分品種價格大起大落，區域性、季節性、結構性鮮活農產品供需失衡現象時有發生，不僅給農民造成重大經濟損失，而且影響產業健康發展，應是農業供給側結構性改革關注的重點。鮮活農產品調控目錄制度以詳實全面的數據為基礎、以事關國計民生的重要品種為調控對象、以“一攬子”調控政策為手段，通過聯動調控機制推動鮮活農產品供給側結構性改革，使異常價格波動快速合理回歸，促進產業可持續健康發展。
（三）建立鮮活農產品調控目錄制度是完善農產品價格形成機制的重要方面。黨的十八屆三中全會指出要“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”，“完善農產品價格形成機制”?！?a title="中發〔2015〕28號《中共中央國務院關于推進價格機制改革的若干意見》全文" target="_blank">中共中央國務院關于推進價格機制改革的若干意見》（中發〔2015〕28號）明確提出要對不同品種實行差別化支持政策，要合理運用法律手段、經濟手段和行政手段，形成政策合力。玉米、棉花、大豆等大宗農產品價格改革措施正在逐步推進，試點工作已取得較好成效。我國鮮活農產品市場放開最早，但缺乏系統有效的調控措施，與美國、日本、歐盟等市場經濟成熟的國家和地區相比，政府精準調控能力亟待提升。按照中央完善農產品價格形成機制的總體要求，應抓緊建立規范有效的鮮活農產品調控目錄制度，補齊鮮活農產品價格形成機制這塊“短板”，形成大宗與鮮活并重、政府與市場互補的農產品價格形成機制。
二、明確鮮活農產品調控目錄制度建設的總體要求
（四）指導思想。以黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神為指導，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神，按照中央經濟工作會議、中央農村工作會議的有關要求，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用，以實現鮮活農產品市場供需均衡為目標，以試點示范為突破口，以制度創新為動力，探索建立和完善中國特色的鮮活農產品調控目錄制度，形成前瞻、聯動、系統、規范的鮮活農產品市場調控機制。
（五）基本原則
——堅持多元實施，穩步推進。按照自愿原則，有條件且有必要的地區應積極開展試點，不斷總結經驗、邊試邊推，逐步擴大試點范圍和品種。在試點區域上，以市或大縣作為試點主體，主產區和主銷區可獨立開展，也可聯合實施；在試點品種上，可在蔬菜、羊肉、雞蛋、生鮮乳中選擇一類，也可多類品種同時進行。
——堅持因地制宜，鼓勵創新。鼓勵試點地區結合當地農業特點、經濟發展水平、政府財力和市場發育程度，大膽探索、勇于實踐，自主選擇納入調控目錄的品種，不斷創新完善調控措施和工作機制，創建各具特色、行之有效的“一攬子”鮮活農產品調控政策。
——堅持市場導向，政府支持。充分發揮市場在價格形成中的作用，激發市場主體活力，主要運用商業保險、期貨期權、基金等市場化手段，鼓勵民間資本、公益組織通過多種方式廣泛參與；政府要發揮基礎性支撐作用，加大生產扶持力度，并通過收儲、補貼等方式調節市場供需。
——堅持統籌協調，分工合作。試點工作涉及多部門、多環節、多主體，試點地區政府要積極協調推動建立協作協同工作機制，及時準確掌握市場動態，建立以農業部門為主導、多部門密切配合，各負其責、反應迅速、共同推進的工作格局，確保各項調控措施精準到位。
（六）總體目標?！笆濉逼陂g，積極引導地方開展試點工作，形成一批各具特色的地方鮮活農產品調控模式，總結提煉鮮活農產品調控目錄制度的理論方法和實踐經驗，到“十三五”末，形成一批可復制可推廣的市場調控機制。在推廣典型模式和擴大試點的基礎上，探索建立具有中國特色的國家級鮮活農產品調控目錄制度。
三、把握鮮活農產品調控目錄制度試點的主要內容
（七）合理選擇試點品種。試點品種即納入地方試點調控目錄中的鮮活農產品品種，對納入目錄的品種，其價格波動超出正常區間，政府要采用調控政策進行干預調控；未納入目錄的品種完全由市場調節，政府不再干預。試點地區應根據當地實際情況，科學合理選擇生產規模大，以地產為主；消費比重高，對當地農民增收和居民生活影響較大；生產供應季節性、區域性顯著，市場價格易發生大幅波動；生產經營以規?；癁橹鞯孽r活農產品品種，納入調控目錄。先選擇條件相對成熟的品種開展試點，探索完善調控機制，再逐步向其他品種拓展。
（八）科學確定價格區間。為提高政府調控的準確性和有效性，應合理確定正常和異常價格波動區間，并根據價格波動情況確定警情警級。當鮮活農產品供需基本穩定時，價格處于正常波動區間，應完全由市場調節；當供過于求或供不應求持續一段時間時，價格處于異常波動區間，政府應采取相應調控措施，使該品種市場價格盡快回歸到正常范圍內，確保調控品種供需基本平衡。試點地區根據調控品種歷史價格數據，制定一個基準價格，結合當地生產成本和居民消費承受度等因素，以基準價格為基礎，確定正常波動區間的上限和下限?？紤]價格漲幅和跌幅造成的社會影響程度，制定相應警情警級。
（九）積極創新調控政策。鼓勵試點地區根據不同的警情警級，按照簡便易行、綜合配套的要求，大膽創新、積極探索，不斷豐富政策“工具箱”，逐步建立多層次、多樣化的調控政策體系。堅持市場化調控手段為主，設計對應小幅波動到劇烈波動不同等級、層次分明的調控政策，要防止調控力度不足或過大。靈活運用信息引導、生產補貼、消費補貼、產業扶持、產銷對接、農業保險、金融信貸、調節基金、期貨期權、收儲調節、營養計劃、貿易調節等措施。
（十）同步建立觸發機制。觸發機制是指調控品種價格達到某一警情警級并持續一段時間時，應直接啟動對應這一警情警級調控政策的機制。試點地區要建立調控預案，根據價格波動的警情警級，合理制定配套的調控政策，確定實施政策的牽頭部門。建立健全調控品種價格監測預警體系，增強信息監測與發布的精準性、及時性，把握好調控時機；嚴格設定啟動和結束條件，避免觸發機制的隨意性。建立聯席會制度，實行多部門各負其責、協同推進的工作機制，及時啟動相應調控預案，逐步實現調控機制的常態化、規范化。調控政策主要支持家庭農場、農民合作社、產業化龍頭企業等新型農業經營主體。
四、強化鮮活農產品調控目錄制度試點的配套措施
（十一）建立多元化投融資機制。試點地區農業部門應積極協調相關部門整合現有項目資源和財政支出渠道，提升財政資金使用效率，撬動社會資本廣泛參與，探索建立“政府引導、市場運作、社會參與”的多元化投融資機制。要加大在基礎設施建設、生產能力扶持、新型經營主體培育、營銷促銷補助、金融信貸補貼、價格調節基金等方面的財政投入力度，不斷改進補貼方式；要鼓勵價格保險、救助基金、期貨期權、小額貸款等金融政策創新，不斷豐富調控手段；要廣泛動員社會力量通過公益救助、慈善捐贈等方式參與調控，推動社會資本與試點工作深度融合。
（十二）建立全鏈條基礎數據平臺。鼓勵試點地區農業部門建立和完善目錄品種的生產、價格、流通、消費、成本等數據采集、分析和應用體系，推進相關部門數據共享共用，構建基礎數據平臺，建立調控品種農產品質量安全追溯體系。建立生產主體、生產信息、補貼信息等為內容的生產基地檔案登記管理制度，實現精細管理、有序上市、精準調控。依托基礎數據平臺，面向生產者、流通者和消費者積極開展有效信息服務。試點地區應建立規范的指標體系和數據信息系統，鼓勵建立試點工作信息管理平臺，增強部門協同性，提高調控效率。
（十三）建立多層級營銷體系。鼓勵試點地區加強田頭市場、區域性批發市場、物流配送中心、冷鏈倉儲設施等物流硬件建設，提高農產品流通效率。大力發展鮮活農產品分級分類、田頭初加工和精深加工產業。積極探索定向銷售、農超對接、社區直供、個性定制等營銷模式，提高農戶營銷能力，推進產品分類銷售、產需精準對接，逐步向以銷定產方向發展。以消費為導向實施鮮活農產品品牌戰略，重點加強產品品牌與區域公用品牌的塑造、培育、營銷、推介。鼓勵發展鮮活農產品電子商務，培育電子商務市場主體，構建公共服務平臺，創新發展模式，不斷擴大消費市場。
（十四）提高農業組織化程度。鼓勵試點地區大力發展各類專業協會，充分發揮協會的橋梁和紐帶作用，使之成為調控的重要載體。通過規范引導、政策扶持、金融信貸等措施，大力發展家庭農場、專業大戶、農民合作社等新型農業經營主體，充分發揮生產規?；?、經營組織化優勢。大力發展農業產業化龍頭企業，加強農村經紀人、農產品經銷商隊伍規范化建設，充分發揮他們在訂單農業、平衡產銷方面的優勢，發展成為調控的主要力量。建立新型農業經營主體誠信檔案制度。
五、加強鮮活農產品調控目錄制度試點的組織領導
（十五）建立組織領導機制。各地要把建立鮮活農產品調控目錄制度作為落實“菜籃子”市長負責制的重要抓手，市（縣）長要切實肩負統籌協調責任。試點地區農業部門要把試點工作納入重要工作日程，積極組織開展試點工作，及時向地方政府匯報工作開展情況。
（十六）建立部門協調機制。開展鮮活農產品調控目錄制度試點工作期間，由農業部全國“菜籃子”工程辦公室統籌推進。試點地區應探索建立部門協調機制，各有關部門要在當地政府統一領導下，建立健全聯席會制度，加強部門協作，形成工作合力，扎實推動試點工作。
（十七）建立工作落實機制。試點地區農業部門于每年10月31日前將下年度實施方案報送至全國“菜籃子”工程辦公室備案，自行開展試點工作。每年12月31日前報送本年度試點工作總結，全國“菜籃子”工程辦公室撰寫年度總報告，報“菜籃子”食品管理部際聯席會審議。
（十八）建立試點評估機制。全國“菜籃子”工程辦公室組織成立全國鮮活農產品市場調控專家委員會，對試點方案進行論證指導，每兩年對試點工作進行一次評估，對試點成效顯著的地區認定“‘菜籃子’產品市場調控示范市（區、縣）”。
農業部
2016年5月10日
