關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法發展農業適度規模經營的實施意見
各市、縣、自治縣黨委和人民政府，省委各部門，省級國家機關各部門，各人民團體：
《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法發展農業適度規模經營的實施意見》已經省委、省政府同意，現印發給你們，請結合實際認真貫徹執行。
中共海南省委辦公廳
海南省人民政府辦公廳
2017年6月1日
為深入貫徹落實中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》(中辦發〔2014〕61號)和《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》(中辦發〔2016〕67號)等文件精神，現就完善我省農村土地“三權分置”辦法，發展多種形式適度規模經營，提出如下意見。
一、總體要求
(一)指導思想
全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰略，全面落實習近平總書記視察海南時的重要講話精神，統籌推進“五位一體”總體布局、協調推進“四個全面”戰略布局，牢固樹立新發展理念，認真落實黨中央、國務院決策部署，圍繞正確處理農民和土地關系這一改革主線，科學界定“三權”內涵、權利邊界及相互關系，逐步建立規范高效的“三權”運行機制，鞏固和完善農村基本經營制度，優化土地資源配置，培育新型經營主體，發展農業適度規模經營，推進農業供給側結構性改革，為發展我省熱帶特色高效農業、增加農民收入提供新的路徑和制度保證。
(二)基本原則
——尊重農民意愿。堅持農民主體地位，維護農民合法權益，充分尊重農戶意愿，把選擇權交給農民，發揮其主動性和創造性，加強示范引導，不搞行政命令，不搞一刀切。
——守住政策底線。堅持和完善農村基本經營制度，堅持農村土地集體所有和家庭經營的基礎性地位，堅持穩定土地承包關系長久不變、農民利益不受損，堅持守住耕地紅線。
——堅持因地制宜。根據各地資源稟賦和經濟社會發展差異，分類指導，充分發揮農民首創精神，尊重熱帶農業生產規律，條件較好的地方，可適當加快推進;條件較差的地方，既要因勢利導、積極作為，又要慎重穩妥、循序漸進。
——堅持經營規模適度。土地經營規模要與生產經營管理能力相適應，不能盲目追求規模，既要注重提升土地經營規模，又要防止土地過度集中，兼顧效率與公平，重點發展熱帶特色高效農業，提高土地利用效率和產出效益，提高我省農業的綜合競爭力。
——堅持市場取向。在完善“三權分置”辦法過程中，要充分尊重市場規律，發揮市場在農村土地資源配置中的決定性作用，努力實現經濟、社會、生態效益最大化。
二、逐步形成“三權分置”格局
完善“三權分置”辦法，積極探索農村土地集體所有制的有效實現形式，落實集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權，充分發揮“三權”的各自功能和整體效用，形成層次分明、平等保護的格局，維護農民集體、承包農戶以及新型經營主體的合法權益。
(一)堅持農村土地集體所有權的根本地位。
農村土地屬于農民集體所有，是農村基本經營制度的根本。農民集體對集體土地依法享有占有、使用、收益和處分的權利。充分維護農民集體在承包地的發包、調整、收回以及監督使用等方面的權能。農民集體有權依法發包集體土地;因自然災害嚴重損毀等特殊情況下，可以依法調整承包地;有權對承包農戶和經營主體使用承包地進行監督，并采取措施防止和糾正長期拋荒、毀損土地、非法改變土地用途等行為;有權就征地補償安置方案提出意見依法獲得補償。建立健全集體經濟組織民主議事機制，切實保障集體成員的知情權、決策權、監督權，確保農民集體有效行使集體土地所有權，防止少數基層干部私相授受，謀取私利。
(二)嚴格保護農戶承包權。
農戶享有土地承包權是農村基本經營制度的基礎，要穩定現有土地承包關系并保持長久不變。
土地承包權人對承包土地依法享有占有、使用和收益的權利，任何組織和個人都不能非法剝奪和限制農戶的土地承包權。充分維護承包農戶使用、流轉、抵押、退出承包地等各項權能。承包農戶有權通過轉讓、互換、出租(轉包)、入股或其他方式流轉承包地并獲得收益，任何組織和個人不得強迫或限制其流轉土地;對自愿交回承包地的承包農戶，縣級以上人民政府可探索制定相應政策，給予補償、補助或相應的社會保障，具備條件的可以因保護承包地獲得相關補貼;承包土地被征收的，有權依法獲得相應補償，符合條件的有權獲得社會保障費用等。不得違法調整農戶承包地，維護進城落戶農民土地承包權，不得以退出土地承包權作為農民進城落戶的條件。
(三)加快放活土地經營權。
賦予經營主體更有保障的土地經營權，是完善農村基本經營制度的關鍵。平等保護經營主體依流轉合同取得的土地經營權，土地經營權人對流轉土地依法享有在一定期限內占有、耕作并取得相應收益的權利。經營主體有權使用流轉土地自主從事農業生產經營并獲得相應收益，經承包農戶同意，可依法依規改良土壤、提升地力，建設農業生產、附屬、配套設施，并依照流轉合同約定獲得合理補償;有權在流轉合同到期后按照同等條件優先續租承包土地。經營主體再流轉土地經營權或依法依規設定抵押，須經承包農戶或其委托代理人書面同意，并向農民集體書面備案。流轉土地被征收的，地上附著物及青苗補償費應按照流轉合同約定確定其歸屬。鼓勵探索通過合同鑒證、交易鑒證、登記頒證等方式對土地經營權進行權屬確認。
支持新型經營主體依法依規開展土地經營權抵押融資。穩步推進東方市、屯昌縣、文昌市土地經營權抵押貸款試點，總結經驗，逐步展開。
三、規范引導土地經營權有序流轉，發展農業適度規模經營
(一)扎實做好土地承包經營權確權登記頒證工作。
建立健全土地承包經營權登記頒證制度，建立全省統一的農村土地承包管理信息數據庫和管理信息系統，完善承包合同、健全登記簿，頒發權屬證書，及時做好檢查驗收工作。土地承包經營權確權登記原則上確權到戶到地，對于已經實行土地股份合作、規模經營或者土地很少且地界不清的村組，在尊重農民意愿的前提下，也可以確權確股不確地。在土地確權中應堅持以村民小組為單位，堅持因地制宜，不能因為個別遺留問題影響整體進度，也不能因為個別問題協調不一致強行推進，影響穩定。要處理好大穩定和小調整的關系，不得改變現有農村土地承包關系，不得非法收回農民承包地，更不能推倒重來、打亂重分。省國土資源廳要協調解決各市縣集體土地所有權確權工作遺留問題，重點解決跨市縣爭議地確權問題。各市縣要成立專門的組織對權屬不清的爭議地進行調處確權，科學核定農地面積數據，妥善解決農戶承包地塊面積不準、四至不清等問題。
(二)創新完善土地流轉方式。
鼓勵采用土地股份合作、土地托管、土地信托、聯耕聯種、代耕代種等多種經營方式，探索多種放活土地經營權的有效途徑。完善轉包、出租、互換、轉讓、入股等土地流轉方式，引導土地經營權在公開市場有序流轉。土地流轉須向發包方、村委會和鄉鎮人民政府書面備案，在同等條件下，本集體經濟組織成員享有土地流轉優先權。鼓勵有條件的地區出臺土地流轉扶持政策。探索多元化的入股載體，允許承包農戶以土地經營權入股企業、合作社發展農業產業化經營。鼓勵農民在自愿前提下采取轉讓、互換的方式進行土地流轉解決承包地細碎化問題。通過家庭承包取得的土地承包經營權采取轉讓、互換方式流轉的，應在本集體經濟組織內進行，且需經發包方同意，采取轉讓、互換以外其他方式流轉的，無須經發包方同意;通過其他方式承包農村土地，經依法登記取得土地承包經營權證或者林權證等證書的，可以依法流轉。
(三)健全土地流轉管理和服務體系。
完善土地流轉服務體系，建立省市(縣)鄉(鎮)村四級土地經營權流轉交易市場(平臺)，為流轉雙方提供信息發布、價格指導、政策咨詢、合同簽訂、交易鑒證等服務。各市縣要加強土地流轉信息化建設，依托海南省農村土地承包經營權管理信息系統建立流轉信息數據庫。鄉鎮人民政府要按季度將本行政區域內土地經營權流轉情況上報市(縣)人民政府。探索土地流轉分級備案制，有條件的土地經營權流轉交易市場(平臺)可以開展抵押融資服務。各市縣要加強流轉合同管理，引導流轉雙方使用省級合同示范文本，定期發布本地區土地流轉分類指導價。流轉雙方可以根據流轉期限等因素協商流轉價款的遞增方式和幅度，并在流轉合同中予以明確。流轉雙方可以自愿委托從事土地經營權流轉中介服務的組織或者個人提供流轉服務。從事土地經營權流轉中介服務的組織應當向市(縣)農業主管部門備案并接受其指導。市(縣)農業主管部門應當每半年向社會公布中介組織目錄。
(四)強化土地流轉用途管制和風險防范。
堅持最嚴格的耕地保護制度，各市縣要加強土地流轉用途管制，切實保護基本農田。嚴禁借土地流轉之名違規搞非農建設，堅決查處通過“以租代征”違法違規進行非農建設的行為。加強工商資本租賃農地監管和風險防范，建立工商資本租賃農地資格審查、分級備案、項目監管和定期督查機制，對租地條件、經營范圍和違規處罰等作出規定。各市縣可按照流入方繳納為主、政府適當補助的原則，探索建立租賃農地風險保障金制度，用于防范承包農戶權益受損。根據各地資源稟賦、產業特征，引導工商資本進入資本、技術密集型產業，重點發展良種良苗繁育、高標準設施農業、規模種養殖等適合企業化經營的現代種養業，開發農村“四荒”資源發展多種經營。
(五)引導農業適度規模經營發展。
引導土地經營權向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業等新型經營主體集中。鼓勵農業產業化龍頭企業重點從事農產品加工流通和農業社會化服務，帶動農戶和農民合作社發展規模經營。鼓勵規模經營者向二三產業延伸，以產業融合發展帶動規模經營。土地流轉和適度規模經營要尊重農民意愿，不能強制推動。各地要依據自然經濟條件、農村勞動力轉移情況、農業機械化水平等因素，研究確定當地土地規模經營的適宜標準，防止片面追求超大規模經營的傾向?，F階段，對土地經營規模相當于當地戶均承包地面積10至15倍、務農收入相當于當地二三產業務工收入的，應當給予重點扶持。有條件的地區可根據農民的意愿，統一連片整理耕地，將土地折股量化、確權到戶，經營所得收益按股分配，也可以引導農民以承包地入股組建土地股份合作社。鼓勵承包農戶開展聯戶經營，發展多種形式的農民合作組織。建立具有海南特色的農業保險大災風險分散機制，把規模經營的冬季瓜菜、熱帶水果、熱帶經濟作物、海洋水產、特色畜禽、設施農業等納入政策性保險范圍，開發農產品產量、目標價格、氣象指數等新型保險產品，有效提高對適度規模經營的風險保障水平。
(六)培育壯大新型農業經營主體。
構建新型經營主體政策扶持體系。支持符合條件的新型經營主體優先承擔涉農項目，新增農業補貼向新型經營主體傾斜。重點扶持家庭農場和專業大戶，適時修改我省家庭農場的認定標準，積極開展示范家庭農場創建活動，鼓勵有一定規模的種養大戶發展成為家庭農場。支持農民合作社發展，開展農民合作社示范社創建活動，引導農民合作社開展無公害農產品、綠色食品、有機農產品和地理標志農產品“三品一標”認證等，提高農民合作社的競爭力。支持農業企業做大做強，支持發展節水農業，大力推動符合條件的農業產業化龍頭企業在多層次資本市場上市掛牌，融資融智。探索推進農業產業化聯合體。引導農業企業采取訂單農業、股份合作、設立風險資金、利潤返還、為農戶承貸承還、提供信貸擔保、領辦或參辦農民合作組織等多種形式，與農戶、農民合作社建立緊密的利益聯結機制。有條件的地區，積極探索通過省級現代農業示范基地引導各類新型經營主體共同出資、相互持股，發展多種形式的農業混合所有制經濟。完善新型經營主體財政、信貸保險、稅收、用地、項目扶持等政策。省國土資源廳、省農業廳要研究出臺《海南省設施農用地管理辦法》，新型經營主體流轉土地發展現代農業和適度規模經營，其直接用于農業生產的設施用地，不需辦理農用地轉用審批手續，但需將設施建設方案報市(縣)國土資源部門和農業部門備案，生產結束后由經營者負責復耕，不計入耕地減少考核。金融機構要創新金融產品和服務，對新型經營主體開展信用評定和聯合授信，實行優惠的貸款利率。鼓勵融資擔保機構為新型經營主體提供融資擔保服務，推廣以農業機械設備、運輸工具、地上設施、土地經營權、股權等為標的的抵押擔保方式，鼓勵有條件的地區通過設立融資擔保專項資金、擔保風險補償基金等加大扶持力度。
(七)構建新型農業社會化服務體系。
充分發揮縣鄉農技推廣、動植物防疫、農產品質量安全監管等公共服務機構的功能，大力培育農民合作社、專業服務公司、專業技術協會、農民經紀人、涉農服務企業等多元社會化服務組織，發展集約化育苗、畜禽糞污集中處理、測土配方施肥、病蟲害統防統治、農業機械化作業、農產品冷鏈流通等農業生產性服務業。推動社會化服務由單一的生產環節服務向資金、物資、技術、信息、加工、銷售、管理等綜合性服務擴展。支持新型經營主體拓展電商業務，與渠道商加盟合作，發展現代流通服務業，支持建設檳榔、胡椒烘干加工、果蔬預冷庫、農機場庫棚和倉儲物流等配套基礎設施。培育新型職業農民，統籌各類教育培訓資源，探索構建以農技推廣機構、農業廣播電視學校、中高等農業職業院校為主體，農業科研院所、農民合作社和農業企業等廣泛參與的新型職業農民教育培訓體系，圍繞海南熱帶特色產業開展農業技能和經營能力培訓，使每位農民至少掌握兩門以上實用技能。扎實推進供銷合作社綜合改革試點。充分發揮供銷社在農產品加工倉儲運銷、農業生產資料供應和市場建設中的骨干作用，逐步建立與現代農業發展相適應的服務體系，為新型經營主體提供農業產前、產中、產后服務。
(八)穩妥處置農村土地“三過”問題，保護農民切身利益。
在不斷完善農村土地流轉程序，持續推動農業適度規模經營發展中，也要解決好農村土地“三過”問題(即農村土地承包經營權流轉期限過長、面積過大、地價過低)。要嚴格按照相關法律法規和政策規定，積極穩妥開展“三過”問題清理工作。重點清理農民反映強烈、上訪率高的農村土地對外發包和經營權流轉“三過”問題，組織雙方當事人平等協商，充分保障村集體和農民的合法權益，土地經營權流轉嚴格按照規定執行。一是關于流轉期限。以家庭承包方式取得的土地承包經營權，流轉期限不得超過“二輪”承包合同剩余的期限;以其他方式承包農村土地的期限不得超過30年。二是關于流轉面積。土地經營規模應當與新型經營主體的投資規模、開發能力和項目實際需要相適應。在農業規模經營中，撂荒2年以上的土地，可根據《海南省閑置農業用地處置規定》(海南省人民政府令第145號)第四條規定處理。三是關于流轉價格。對已公布農村土地流轉指導價格的市縣，流轉雙方可根據指導價格協商流轉價款;沒有公布農村土地流轉指導價格的市縣，要在2017年12月底前制定本地區土地流轉指導價格，報省政府備案。在此之前，可根據《海南省農業開發用地管理若干規定》(海南省人民政府令第149號)第八條規定處理。
(九)鼓勵基層探索創新，確保農村社會穩定。
充分尊重基層首創精神，在把握方向、堅守底線的前提下，鼓勵基層結合實際，積極探索，依靠改革創新破解難題。激發廣大農民群眾和基層干部的改革熱情，創建發展符合當地實際、遵循市場規律、促進農民增收的農村土地經營模式，讓農民群眾有更強的獲得感。完善“三權分置”辦法涉及多方權益，容易引發矛盾糾紛，各級政府必須高度重視，妥善調處化解，維護農村社會穩定。建立和完善“自主協商、鎮村調解、縣市仲裁、司法保障”的多元化糾紛調處機制。各市(縣)區要依法設立農村土地承包經營糾紛仲裁委員會，完善仲裁委員會組織制度和運行機制，加強仲裁庭建設，依法對農村土地承包經營糾紛案件進行調查、審理、仲裁，仲裁工作經費納入同級財政預算;鎮街健全調解機構、村設立調解員，負責本區域范圍內土地承包經營權權屬爭議、合同糾紛等矛盾的協商、調解。按照協商為先、調解為主、仲裁為輔的原則，積極化解農村土地承包及流轉矛盾。對進入訴訟程序的糾紛，依法審慎辦理。要確保將農村土地承包經營糾紛化解在基層、解決在當地，防患于未然，切實維護好農民土地承包合法權益和農村和諧穩定。
實施“三權分置”是深化農村土地制度改革的重要舉措。各級政府要高度重視，切實加強組織領導，落實相關政策，制定配套措施，及時研究解決在工作過程中遇到的重點難點問題，適時調整完善措施。加強省市(縣)鄉(鎮)村四級農村經營管理體系建設，明確工作職責，落實工作經費，調劑充實農經隊伍，提高服務能力。加大政策宣傳力度，統一思想認識，加強干部培訓，提高執行政策能力和水平，引導農戶樹立正確的土地流轉意識，規范農村土地經營權有序流轉，促進農業適度規模經營健康發展。
