海南省人民政府辦公廳
關于完善集體林權制度的實施意見
各市、縣、自治縣人民政府,省政府直屬各單位:
為貫徹落實《國務院辦公廳關于完善集體林權制度的意見》(國辦發〔2016〕83號)精神,鞏固和擴大集體林權制度改革成果,充分發揮集體林業在維護生態安全、促進農民增收、實施精準脫貧、推動農村經濟社會可持續發展中的重要作用,經省政府同意,現就完善我省集體林權制度提出如下實施意見。
一、總體要求
(一)指導思想。全面貫徹落實黨的十九大精神,以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局,牢固樹立創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念,堅持和完善農村基本經營制度,落實集體所有權,穩定農戶承包權,放活林地經營權,推進集體林權規范有序流轉,促進集體林業適度規模經營,完善扶持政策和社會化服務體系,創新產權模式和國土綠化機制,廣泛調動農民和社會力量發展林業,充分發揮集體林生態、經濟和社會效益,實現生態美、百姓富,為加強生態保護,擴大生態環境優勢,推進綠色發展,加快建設經濟繁榮、社會文明、生態宜居、人民幸福的美好新海南作出更大貢獻。
(二)基本原則。堅持農村林地集體所有制,鞏固集體林地家庭承包基礎性地位,加強農民財產權益保護;堅持創新體制機制,拓展和完善林地經營權能,構建現代林業產權制度;堅持生態、經濟和社會效益相統一,開發利用集體林業多種功能,實現增綠、增質和增效;堅持發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用,充分調動社會資本發展林業的積極性,增強林業發展活力。
(三)總體目標。到2020年,我省集體林業良性發展機制基本形成,產權保護更加有力,承包權更加穩定,經營權更加靈活,林權流轉和抵押貸款制度更加健全,管理服務體系更加完善,實現集體林區森林資源持續增長、農民林業收入顯著增加、全省生態安全得到有效保障的目標。
二、穩定集體林地承包關系
(四)進一步明晰產權。繼續做好集體林地承包確權登記頒證工作。對承包到戶的集體林地,要將權屬證書發放到戶,由農戶持有;對采取聯戶承包的集體林地,要從方便經營流轉抵押和農民愿望要求出發,將林權份額量化到戶,鼓勵建立股份合作經營機制;對仍由農村集體經濟組織統一經營管理的林地,要依法將股權量化到戶、股權證發放到戶,發展多種形式的股份合作。對新造林地要依法確權登記頒證。(牽頭單位:省國土資源廳、省林業廳、省工商局;配合單位:各市縣政府)
(五)加強林權權益保護。根據《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》(中辦發〔2016〕67號)要求,逐步建立集體林地所有權、承包權、經營權分置運行機制。制定厘清“三權”權利邊界及相互權利關系的具體規定,不斷健全歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的集體林權制度,形成集體林地集體所有、家庭承包、多元經營的格局。依法保障林權權利人合法權益,任何單位和個人不得禁止或限制林權權利人依法開展經營活動。確因國家公園、自然保護區、天保工程區、生態公益林建設等生態保護需要的,可探索采取市場化方式對林權權利人給予合理補償,著力破解生態保護與林農利益之間的矛盾。全面停止天然林商業性采伐后,對集體和個人所有的天然商品林,安排停伐管護補助。在承包期內,農村集體經濟組織不得強行收回農業轉移人口的承包林地。有序開展進城落戶農民集體林地承包權依法自愿有償退出試點。對由農村集體經濟組織統一經營管理并依法將股權量化到戶的林地,收益70%以上按股分配,其余用于發展林業和公益事業。以其他方式承包取得的林地承包經營權依法進行流轉產生增值的,增值部分不低于50%歸發包方全體集體經濟組織成員所有。認真清理解決對外發包流轉林地存在的“期限過長、面積過大、地價過低”的“三過”問題。市縣政府要依法制定或調整農村土地對外承包和流轉費指導標準,通過制定階梯地租標準和對外發包流轉面積上限標準等方法,進一步規范林地對外承包和流轉行為,杜絕出現新的“三過”問題。(牽頭單位:省林業廳、省農業廳;配合單位:省國土資源廳、省財政廳,各市縣政府)
(六)加強合同規范化管理。承包和流轉集體林地,要簽訂書面合同,切實保護當事人的合法權益。省、市縣林業主管部門要加強指導,推廣使用示范文本,完善合同檔案管理。合同應明確規定當事人造林育林、保護管理、森林防火、林業有害生物防治等責任,促進森林資源可持續經營。農村集體經濟組織要監督林業生產經營主體依照合同約定的用途,合理利用和保護林地。(牽頭單位:省林業廳;配合單位:省國土資源廳,各市縣政府)
三、放活生產經營自主權
(七)落實分類經營管理。完善商品林、公益林分類管理制度,簡化區劃界定方法和程序,優化林地資源配置。建立公益林動態管理機制,在不影響整體生態功能、保持公益林相對穩定的前提下,允許對承包到戶的公益林進行調整完善。對分布在公路鐵路河流兩旁、水庫周邊、自然保護區、封山育林區、天保工程區、生態保護紅線內等重要生態區位的商品林,符合生態公益林區劃條件的,逐步通過收儲、贖買、置換等方式調整為生態公益林,促進生態公益林集中連片,確保森林生態服務功能穩步增強。(牽頭單位:省林業廳、省發展改革委、省財政廳;配合單位:省規劃委、省生態環保廳、省國土資源廳,各市縣政府)
(八)科學經營公益林。在不影響生態功能的前提下,按照“非木質利用為主,木質利用為輔”的原則,實行公益林分級經營管理,合理界定保護等級,采取相應的保護、利用和管理措施,提高綜合利用效益。依法合理利用公益林,發展林下經濟和森林旅游等,優先用于貧困村、貧困戶,壯大村集體經濟和帶動貧困戶脫貧。鼓勵更新改造人工公益林、低效林采用鄉土珍貴樹種。鼓勵對人工公益林使用鄉土珍貴樹種和開花樹種進行間種、套種,逐步提高混交林比例和公益林景觀效益。推動集體公益林資產化經營,允許公益林采取除轉讓以外的方式流轉,允許公益林利用預期收益價值進行質押貸款。對于采取質押貸款的公益林林權權利人,按照農民小額貸款貼息政策的有關規定予以貼息,同時享受中央財政林業貸款貼息政策。(牽頭單位:省林業廳、省政府金融辦、省財政廳;配合單位:人行??谥行闹?、銀監會海南監管局,各市縣政府)
(九)放活商品林經營權。完善森林采伐更新管理制度,進一步改進集體人工用材林管理,賦予林業生產經營主體更大的生產經營自主權,充分調動社會資本投入集體林開發利用。全面推行集體林采伐公示制度,市縣、鄉鎮政府要及時公示采伐指標分配詳細情況。市縣林業主管部門要進一步簡化林木采伐申請和審批程序。林權所有者申請采伐,可憑林木權屬證明及相關材料直接向所在地縣級林業主管部門或鄉鎮林業服務機構提出。要將全國林木采伐管理系統的應用延伸到鄉鎮林業服務機構,逐步實行網上申請、審核和發證。對家庭承包的農戶采伐5公頃以下商品林憑林權證或不動產證實行簡易采伐設計管理。省、市縣林業主管部門要加強森林資源建檔管理工作,提高森林資源監測水平,強化伐后驗收監管等工作。鼓勵以擇伐、漸伐方式實施森林可持續經營,培育大徑級材,提高林地產出率。(牽頭單位:省林業廳;配合單位:省國土資源廳,各市縣政府)
(十)優化管理方式。簡化林業行政審批環節和手續,明確禁止性和限制性行為,減少政府對集體林微觀生產經營行為的管制,充分釋放市場活力。探索解決發展林業產業和林下經濟使用建設用地的辦法。省、市縣林業主管部門要依據全省總體規劃一張藍圖細化林地管理,將集體林地保護等級落實到山頭地塊、明確林業生產經營主體,向社會公示并提供查詢服務。(牽頭單位:省林業廳;配合單位:各市縣政府)
四、引導集體林適度規模經營
(十一)積極穩妥流轉集體林權。鼓勵集體林權依法有序流轉,支持公開市場交易。加快制定《海南省森林資源資產評估管理辦法》,規范評估行為,維護交易雙方合法權益。森林資源流轉原則上要在林業產權交易中心公開進行。集體經濟組織統一經營的林地和林木,原則上要進行資產評估后公開流轉交易,避免因信息不對稱或暗箱操作出現損害農民利益的行為。鼓勵和引導農戶采取轉包、出租、入股等方式流轉林地經營權和林木所有權,發展林業適度規模經營。優化流轉和經營方式,引導農戶等各類生產經營主體開展聯合、合作經營等方式流轉林權,并采用“保底+分紅”機制,確保農民收益權。積極引導工商資本投資林業,依法開發利用林地林木。鼓勵有實力的企業主、社會能人和林農成立山林托管機構,負責托管山林的管護、撫育和經營,按立地條件、交通狀況等因素與林農確定分成比例,切實解決林農缺乏資金、技術、經營管理能力等問題。鼓勵有條件的信托公司,與林農簽訂林地信托管理合同,承接和集中林農的流轉林地,再流轉給林業企業或大戶從事林業開發經營。建立健全對工商資本流轉林權的監管制度,對流轉條件、用途、經營計劃和違規處罰等作出規定,加強事中事后監管,并納入信用記錄。林權流轉不能搞強迫命令,不能違背承包農戶意愿,不能損害農民權益,不能改變林地性質和用途。(牽頭單位:省林業廳;配合單位:省國資委、省工商局、省工商聯、省法制辦,各市縣政府)
(十二)培育壯大規模經營主體。鼓勵和引導農民在自愿的基礎上,以林權、資金、技術、勞力等要素為紐帶,組建林業專業合作社,充分發揮林業合作社對促進林業發展、林農增收的重要作用。采取多種方式興辦家庭林場、股份合作林場、林業專業合作社、林業產業化龍頭企業等,逐步擴大其承擔的涉林項目規模。鼓勵各類林業經營主體自愿組織聯合、合作,組建專業合作社聯合社、現代林業產業化聯合體等參與市場競爭。制定家庭林場、股份合作林場認定辦法。家庭林場、股份合作林場和林業專業合作社按規定享受有關稅費扶持政策。加大財政扶持力度,深入開展示范家庭林場、林業專業合作社示范社和林業產業化示范基地創建活動,發揮示范帶動作用,制定生產作業標準或服務標準,提高服務質量水平。通過林業產業標準化建設、質量認證、品牌認證、品牌建設、名牌企業建設、產品營銷推介等,大力發展品牌林業,開展公益宣傳活動,引導生產經營主體面向市場加快發展。鼓勵各相關部門、各市縣政府開展多種形式的林業規模生產經營主體帶頭人和職業森林經理人培訓行動。(牽頭單位:省林業廳;配合單位:省農業廳、省財政廳、省工商局、省國稅局、省地稅局、省質監局、海南出入境檢驗檢疫局,各市縣政府)
(十三)建立健全多種形式利益聯結機制。鼓勵工商資本與農戶開展股份合作經營,推進林業一二三產業融合發展,帶動農戶從涉林經營中受益。建立完善龍頭企業等林業經營主體聯林帶戶機制,為農戶提供林地林木代管、統一經營作業、訂單林業等專業化服務。引導涉林企業發布服務農戶社會責任報告。加大對重點生態功能區的扶持力度,支持林業生產公益性基礎設施建設、地方特色優勢產業發展、林業生產經營主體能力建設等,推動貧困地區精準脫貧。(牽頭單位:省林業廳、省國資委;配合單位:省工商聯、省工商局、省發展改革委、省財政廳、省扶貧辦,各市縣政府)
(十四)推進集體林業多種經營。加快林業結構調整優化,充分發揮林業多種功能,以生產綠色生態林產品為導向,支持花卉苗木、林下經濟、特色經濟林、木本糧油、木材加工、野生動物馴養繁殖、森林旅游等規范化生產基地建設。鼓勵通過多種形式開展林下套種、間種,研創林地高效經營模式。大力發展新技術新材料、森林生物質能源、森林生物制藥、森林新資源開發利用、森林旅游休閑康養等綠色新興產業。鼓勵林業碳匯項目產生的減排量參與溫室氣體自愿減排交易,促進碳匯進入碳交易市場。(牽頭單位:省林業廳;配合單位:省發展改革委,各市縣政府)
(十五)加大金融支持力度。銀行業金融機構要按照《中國銀監會 國家林業局關于林權抵押貸款的實施意見》(銀監發〔2013〕32號),建立健全林權抵質押貸款制度。鼓勵銀行業金融機構積極推進林權抵押貸款業務,適度提高林權抵押率,放寬貸款條件,簡化貸款手續。推廣“林權抵押+林權收儲+森林保險”貸款模式和“企業申請、部門推薦、銀行審批”運行機制。探索開展林業經營收益權和公益林補償收益權市場化質押擔保貸款。加大開發性、政策性貸款支持力度,落實并完善林業貸款貼息政策。鼓勵和引導市場主體對林權抵押貸款進行擔保,并對出險的抵押林權進行收儲。各市縣政府可采取資本金注入、林權收儲擔保費用補助、風險補償等措施支持開展林權收儲工作。鼓勵有條件的市縣由政府出資控股、民營資本參與,組建林權收儲公司,開展林權收儲、林權托管、林權抵押貸款擔保、不良資產處置、收儲兜底等綜合服務。鼓勵有條件的市縣政府通過資本金注入,為農戶開展直接林權抵押貸款提供兜底擔保。各市縣政府可按照農民小額貸款貼息政策對經辦金融機構予以獎補和風險補償。完善森林保險制度,建立健全森林保險費率調整機制,進一步完善大災風險分散機制,擴大森林保險覆蓋面,創新差別化的商品林保險產品。全省各級林業主管部門要與保險機構協同配合,聯合開展防災減災、宣傳培訓等工作。(牽頭單位:省政府金融辦、省財政廳、省林業廳、省國土資源廳;配合單位:省發展改革委、人行??谥行闹?、銀監會海南監管局、保監會海南監管局,各市縣政府)
五、加強集體林業管理和服務
(十六)提升集體林業管理水平。加強基層林業業務技術人員培訓,提升林權管理服務機構能力和服務水平。充分利用現代信息技術手段和“多規合一”成果,配合國家建立全國聯網、實時共享的集森林資源、權屬、生產經營主體等信息于一體的基礎信息數據庫和管理信息系統,推廣林權集成電路卡(IC卡)管理服務模式,方便群眾查詢使用。依托林權管理服務機構,配合國家搭建全國互聯互通的林權流轉市場監管服務平臺,發布林權流轉交易信息,提供林權流轉交易確認服務,維護流轉雙方當事人合法權益。依托大數據系統,建立林業綜合信息、森林資源監測、林業電子商務、林業行政網絡審批、林業微信等智慧服務平臺,與互聯網平臺對接,實現農戶、基地、產品、市場信息線上線下互動。(牽頭單位:省林業廳;配合單位:省工業和信息化廳,各市縣政府)
(十七)健全經營糾紛調處機制。各市縣政府要加強對農村林地承包經營糾紛調解和仲裁工作的指導,制定糾紛調解仲裁人員培訓計劃,加強法律法規和政策培訓。妥善處理各類糾紛,做好重大糾紛案件的應急處理工作,切實維護社會和諧穩定。探索建立糾紛調解激勵辦法。建立律師、公證機構參與糾紛處置的工作機制,將矛盾化解納入法治軌道。開設林業法律救助綠色通道,依法依規向低收入家庭和貧困農戶提供法律援助和司法救助。(牽頭單位:省林業廳;配合單位:省國土資源廳、省司法廳、省信訪局,各市縣政府)
(十八)完善社會化服務體系。加快基層林業主管部門職能轉變,強化公共服務,逐步將適合市場化運作的林業規劃設計、森林資源資產評估、市場信息、技術培訓等服務事項交由社會化服務組織承擔。鼓勵和引導企業建設海南林業產權交易中心,積極推行林權管理、信息發布、林權交易、產品貿易、林業融資、林權收儲、資產評估、品牌認證、森林保險、專業合作、科技咨詢、法律服務、行政辦證等業務,為林業經濟項目發展的土地、資金、技術、信息、市場等要素提供全方位、系統化、一站式服務。研究探索通過政府購買服務方式,強化鄉鎮造林綠化、森林資源保護、森林資源監測監管、林權管理服務、森林防火、林業有害生物防治等公共服務,支持社會化服務組織開展森林防火、林業有害生物統防統治、森林統一管護等生產性服務。加大對包括整地造林、撫育等關鍵環節在內的林業機械購置補貼力度。將林產品市場納入農產品現代流通體系建設范圍。積極發展林業電子商務,健全林產品交易市場服務體系,鼓勵引導電商企業與家庭林場、股份合作林場、農民合作社對接,建立特色林產品直采直供機制。實施林業社會化服務支撐工程,支持基層公共服務機構和社會化服務組織的基礎設施建設。(牽頭單位:省林業廳;配合單位:省財政廳、省政府金融辦、省國土資源廳、省科技廳、省司法廳、省農業廳、省商務廳、省發展改革委,各市縣政府)
六、加強組織保障
(十九)強化組織領導。深化集體林權制度改革實行省負總責、市縣抓落實的領導體制和工作機制。省林業廳要加強統籌協調,推動完善集體林權制度的各項政策措施落到實處。省直有關單位要按照職責分工,繼續完善相關政策,形成支持集體林業發展的合力。各市縣政府要制定完善集體林權制度實施方案,建立工作責任制,將集體林權制度改革成效納入市縣、鄉鎮各級領導班子及有關領導干部考核內容。要建立深化改革督查、獎懲制度,對改革任務完成好的市縣和單位,予以表彰獎勵,對沒有完成任務的,進行批評問責。加強集體林權管理隊伍建設和培訓,改善工作條件。按照國家有關規定,對發展集體林業貢獻突出的單位和個人予以表彰。(牽頭單位:省林業廳;配合單位:省發展改革委、省規劃委、省農業廳、省工業和信息化廳、省財政廳、省人力資源社會保障廳、省司法廳、省國土資源廳、省商務廳、省科技廳、省生態環保廳、省國資委、省地稅局、省工商局、省質監局、省扶貧辦、省政府金融辦、省法制辦、省信訪局、省工商聯、省國稅局、海南出入境檢驗檢疫局、人行??谥行闹?、銀監會海南監管局、保監會海南監管局,各市縣政府)
(二十)鼓勵積極探索。加強輿論宣傳引導,營造有利于完善集體林權制度的良好氛圍。支持市縣政府在加強林權權益保護、推進林權規范流轉、開展林權和林業經營收益權抵質押貸款、林權收儲及擔保處置、重點生態區位商品林贖買、放活商品林經營權、優化林木采伐管理、科學合理利用公益林、完善森林生態效益補償等方面進行深入探索。建立第三方評估機制,不斷總結好經驗好做法,及時進行交流和推廣。(牽頭單位:省林業廳;配合單位:省財政廳、省政府金融辦,各市縣政府)
海南省人民政府辦公廳
2017年11月14日
(此件主動公開)